Page 68 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

规划等组成的法定规划体系，为中国快速的经济发展与城镇化提供了重要的支撑

指导作用。2l世纪以来，经历了上一轮的增量规划，城市建设不再是一张白纸，
生态文明建设的要求倒逼城市精明增长，遏制蔓延，城市规划工作需要在复杂的
环境中展开，越来越多的发展要素和空间供需矛盾在城市汇集，城市规划面临着
空间结构优化的艰巨任务和严峻挑战。以2008年《城乡规划法》的正式施行为标

志，城市规划更加注重制度建设、城乡统筹、多元包容，创新发展和空间资源的
配置，城市规划工作从城市范围扩展到城乡全域。2015年召开的中央城市工作会
议要求推进规划体制改革，建立空间规划体系。

第四，环境规划从专项指标性规划演变为空间性规划。1982年12月，环境保
护首次作为独立篇章成为“六五”计划的重要组成部分。自“十五”（2001—
2005年）开始，以《全国生态环境保护“十五”计划》的发布为标志，全国生态
环境保护计划作为发展规划的重点专项规划由环境保护部发布。《中华人民共和

国环境保护法》明文规定全国生态环境保护五年计划以国民经济和社会发展规
划的指导和要求为基础。随着对国土空间开发保护的环境管制理念的重视，中国
环境规划逐渐走向空间引导。2002年汇总全国水环境功能区划成果，2008年发布

《全国生态功能区划》，2012年开始环境功能区划试点。为了加强相关地区的生
态保护，同年环保部正式启动生态保护红线划定工作。2017年2月，国家明确指
出要“确立生态保护红线的优先地位，相关规划要符合生态保护红线的空间管控

要求，发挥生态保护红线对于国土空间开发的底线作用，将其作为空间规划编制
的重要基础”。2018年展开省域、区域、城市群生态环境保护空间规划的研究。
总而言之，四大部门的规划呈现由单一走向综合、由指标走向空间的轨迹特征，

囊括的空间要素越来越多，覆盖的空间范围越来越大。
（二）割裂空间规划体系下的规划重叠
冲突长期以来的各类空间规划在各自部门系统内构建拥有健全行政层级，从
宏观到中微观的规划系列，对全域国土空间的开发与保护起到战略引领和刚性管

控的关键作用，形成基于部门设置的割裂的空间规划体系。
横向上分立的四个规划系列在纵向上以全国、省、市县三个层级为空间范围
展开编制与实施。各个规划系统自成体系，有较为明确的上下规划协调方向，按

照垂直管理的模式运行。发改部门的空间性规划起步较晚，数量较少，是积极探
索空间规划改革的领头羊；国土部门以土地利用总体规划为主体，自上而下落实

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