Page 71 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

同：土地规划采用ArcGIS，城乡规划采用AutoCAD，若将ArcGIS生成的地图转

换到AutoCAD中，会发生信息丢失，若将地图从AutoCAD转换到ArcGIS后，由
于没有地图投影，坐标系也与ArcGIS不一致，会发生图形变形。六是技术规范
不同：现有技术规范未完整地规定统一技术标准，各类规划在采用技术标准上自
由裁量权很大，话语体系不一致导致规划的编制、实施、管理过程发生冲突，相

互难以协调衔接。
制度手段的冲突主要表现为各类空间规划在运行过程中所依据的规章制度不
同。一般来说，正式制度按照效力从高到低可以分为法律、行政法规和部门规

章，还有从正式制度中总结出的、具有较强操作性的管理实施手段。在法律层
面，只有《土地管理法》与《城乡规划法》分别为土地利用总体规划和城乡规划
提供了法律依据，两个规划都有最强力的法律支撑，但一旦涉及管控上有交叉的
空间领域，则可能出现对一个规划的严格遵循就是对另一部法律的违反的现象。

《土地管理法》中有一章对土地利用总体规划做出规定，《城乡规划法》更是专
门针对城乡规划系列的法律，中国立法逻辑往往是部门立法，法律也带有部门利
益的色彩，这也为部门本位导致的规划冲突埋下伏笔；行政法规是由国务院依照

宪法与法律制定的各类法规，主体功能区规划、国土规划、生态功能区规划的制
度依据为行政法规；部门规章是政府职能部门颁布的规章制度，对部门内部有较
强约束力，土地规划系列和城市规划系列的文件较全；在实施抓手层面，土地规

划通过土地利用年度计划实现指标管理、农转用制度实现用途管制、项目预审实
现建设用地空间管制、后续督察和执法来保障实施，城乡规划通过一书三证制度
实现城乡空间的管控，而其他空间性规划由于缺乏有效抓手面临着难以落地的

困境。
制度层面缺乏协同是规划冲突的根源。尽管现有法律对关于规划衔接做出了
规定，但条文表达较为笼统，具体的衔接关系模棱两可，尚不明确。至今也尚未
有一部法律来统领、协调相关规划法律。

（三）空间规划治理改革的新应对
自2018年3月以来，国土空间规划治理推进了机构改革、职能落地、法案修
正、内外协调等一系列的改革举措。

通过成立统一的空间规划主管部门，有效解决体系整合为统一的国土空间规
划体系。针对目标决策部门分立带来的规划冲突，将割裂的空间规划层面的冲

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