Page 72 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

突，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划中的矛盾图斑做一致性处
理，不突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标

与相关管控红线；针对技术手段的冲突，统一规划期限、基础数据、空间坐标、
信息平台。各层级的国土空间规划期限至2035年，展望至2050年，统一采用第三
次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，采用2000国家大地坐标系和
1985国家高程基准作为空间定位基础，并基于国土空间基础信息平台，整合各类

空间关联数据，搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系
统；针对制度手段的冲突，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。研究制
定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设，梳理与国土空间
规划相关的现行法律法规和部门规章，并做好过渡时期的法律法规衔接。

三、国土空间规划治理面临的挑战

中国的空间规划治理改革发生在新公共管理走向后新公共管理运动的全

球背景下。20世纪末，西方国家继新公共管理改革后进行了以“整体政府”
（Holistic Government）为核心内容的第二轮政府改革运动。不同于以结构性分
权、机构裁减和单一职能部门设立为重点的新公共管理改革运动，受到“第三条
道路”理念及各种协调（Coordination）理论的影响，整体政府改革直接回应新

公共管理改革中的碎片化管理模式以及部门本位主义导致的行政效率低下，其核
心内容是通过加强一系列协调措施解决公务部门碎片化问题是通过纵横双向协调
思想和行动实现预期目标的政府治理模式。
佩里·希克斯在深入分析后新公共管理改革中的碎片化治理、协调与整合问

题的基础上，提出整体政府理论，形成一种以跨部门协同为基本特征的系统化理
论体系。他以目标和手段为基本变量，区分了五种政府形态。其中，碎片化政
府（Fragmented Government）是与新公共管理改革对应的政府组织结构形态，
各职能部门本身无问题，目标也一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识和协

调机制，容易导致机构间争夺势力地盘；整体政府（Holistie Government）则是
目标导向，从一系列明确并相互增强的目标出发，来确定一系列有同样良好关
系的手段或工具。由碎片化政府迈向整体政府的过程中，需要区分协调和整合
（Integration）的概念。协调关注规划决策过程中机构间的共识达成、信息传递

与沟通；整合注重通过常见的组织结构调整和专业性实践的合并来行动。
自然资源部的成立是通过整合的理念进行组织结构调整，将各类空间性规划

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