Page 73 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

的职权合并到一个机构，推行“多规合一”的空间规划，在确立一致性目标、统

一技术手段、健全制度手段等方面取得了卓越的改革成效，通过协调的理念实
行分级管理和外部规划的衔接，初步实现了从碎片化政府向整体政府的跨越。但
是，进入新时代，国土空间规划治理在目标和手段维度仍面临挑战，需要向目标
相互增强、手段相互增强的整体政府发展。具体而言，存在治理目标、外部治理

手段、内部治理手段三大挑战。
（一）治理目标的挑战：一致但未相互增强
治理目标的挑战是指各类空间性规划的目标由一致走向融合统一，但未明确

原有规划目标间的关系和逻辑。
通过搜集梳理机构改革之前各类空间性规划的政策文本，发现各类规划目标
有差异和侧重点，如主体功能区规划旨在“形成人口、经济和资源环境相协调
的国土”，国土规划旨在“构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持

续发展的美丽国土”，土地利用总体规划旨在“严格保护耕地，促进节约集约用
地”，城乡规划旨在“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全
面协调可持续发展”，生态保护红线旨在“保障和维护国家生态安全，构建国家

生态安全格局”。根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督
实施的若干意见》（中发2019[18]号文）（以下简称18号文），国土空间规划在
2035年的目标是“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山

清水秀，安全和谐、富有竞争和可持续发展的国土空间格局”。国土空间规划目
标整合原有各类空间规划的目标，但仍采用简单割裂的思维将国土空间分为生
产、生活、生态空间，据此分别提出各类空间的目标，未以人为本地系统考虑原

有规划目标间的关系和逻辑规律。
（二）外部治理手段的挑战：规划体系雏形初现，协调逻辑尚未厘清
外部治理手段的挑战是指在成立统一的空间规划主管部门后，空间规划仍面
临与发展规划、专项规划、区域规划等归属其他部门管理的规划的协调问题。

《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用
的意见》（中发（2018）[44]号文）（以下简称44号文）指出“建立以国家发展
规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑……定位准确、

边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”，在一定程度上搭建了规划治
理体系的框架，明确了空间规划的外部协调关系，但未回答各类规划存在何种协

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