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国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

调逻辑？通过什么抓手进行衔接与协调？实际上，44号文提出通过建立程序与机

制、建设规划管理信息平台来加强规划衔接协调；18号文提出完善国土空间基础
信息平台，推进政府部门间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。两个文
件都提出要通过建立信息平台来实现不同规划间的衔接，政府与社会间的沟通交
流，但对于信息平台在规划治理体系中发挥何种作用？如何发挥作用？没有明确

答案。
（三）内部治理手段的挑战：整合与协调难题并存
内部治理手段的挑战包括横向层面的整合机制不明与纵向层面协调的实施抓

手缺失。
1.横向层面：从跨部门协同到内部整合，但未明确如何整合
早在多规合一的试点过程中，各部门对于协同机制的看法便不同。如发改部
门认为应通过划定“三线”来整合相关规划的空间管制分区；国土部门认为以

主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，但在国土开发、保护和整治等
方面，其他规划应与国土规划相衔接，而土地利用总体规划则按照发展规划的要
求，以主体功能区规划、国土规划、国家发展战略为基础编制大纲，各类与土地

利用相关的规划，应当与其衔接；住建部门认为以城乡规划为基础、发展规划为
目标、土地规划提出的用地为边界，将发展规划确定的目标、土地规划提出的建
设用地规模和耕地保护要求等纳入城乡总体规划；环保部门认为以主体功能区规

划为基础，制定落实生态保护红线等技术规范。不仅如此，在构建协同机制方
面，各部门间也未做出有效尝试。
部门联合发文被视为中国政府跨部门协同机制的一种重要方式。在空间规划

和空间管制方面，缺乏跨部门协同机制。通过统计142项相关政策文件发现，发
改与住建、环保的联合发文各有2份，与国土的联合发文有4份，国土与住建以及
环保的联合发文各有2份，住建系统与环保系统没有联合发文，四大系统联合发
文为4份，联合发文的政策仅占所有政策的11%。

在机构改革之后，直接通过整体性整合打破边界，实现多规横向层面的融合
统一，但对如何整合？还未有定论。尽管18号文确定“将主体功能区规划、土地
利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，也提出国土空间

规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划，但未明确原有各类规划在融合后
的国土空间总体规划中的地位和作用，尤其是未明确城乡规划体系内的城镇体系

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