Page 187 - 城市土地经济与利用

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（二）占优补优

占用耕地质量与补充耕地质量相当，也是耕地占补平衡政策的题中之义，旨
在实现质量上的耕地占补平衡。然而由于国土部门与农业部门职能交叉、规范的
耕地质量评价体系建立较晚、耕地质量评价中的主观性较强等因素，质量平衡在

很长时期内只是原则性规定。2012 年以来，全国完成了耕地质量等级补充完善
工作，建立了耕地质量等级日常评价、年度更新等技术规程，为实现质量平衡提

供了条件。在习近平等中央领导同志推动下，质量平衡得以严格贯彻。采用耕地
质量等级评价中的国家利用等作为指标，规定补充耕地等级等于（或高于）占用
耕地等级，同时还规定占用水田必须补充水田。

（三）先补后占
从时间顺序上，先行完成补充耕地，通过验收、纳入补充耕地指标库，然后

才能批准建设占用耕地。该政策要点旨在保障政策执行效率，杜绝了以往“先占
后补”“边占边补”存在的补充耕地落实进度滞缓的现象。代表性文件是《国土
资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31 号）。

（四）项目管理
实行项目管理是指补充耕地项目必须具备立项、规划设计和预算、工程招投
标、工程监理、验收、决算等基本手续。该政策要点旨在保证补充耕地质量，杜

绝早期存在的“图上画画、账上改改”根本没有实际投标的虚假补充耕地、重复
补充耕地现象。目前在管理中根据土地类型不同，将补充耕地项目分为针对未利
用地的土地开发项目、针对农用地的土地整理项目、针对建设用地的土地复垦项

目三种类型。
（五）省内平衡

《土地管理法》规定，“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设
用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批
准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”尽管上海市、天津市等

地多次向国务院申请，但是国务院从战略高度考虑，尚未批准任何省市进行易地
开垦，耕地占补平衡只能在省级行政区内落实。

二、耕地占补平衡运行机制

在管理实践中，耕地占补平衡的运行分为下列四个阶段：

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