Page 190 - 城市土地经济与利用

城市土地经济与利用
城市土地经济与利用
物力和财力，同时也预示着他们要丧失更多的耕地非农化带来的机会收益。这样，

耕地较多的地区耕地保护带来的经济效益、生态效益、社会效益中有一部分 ( 或
大部分 ) 被耕地较少地区乃至全社会所享用。不付出成本就分享到耕地保护的收
益，使耕地保护成本内部化，收益外部化。因此，耕地保护具有明显的保有量外

部性，且保有量外部性造成了区域经济发展的不平衡。而耕地占补平衡制度缺乏
必要的激励机制和利益再分配机制，从而无法对耕地保有量的外部性进行矫正。

四、发展建议

（一）逐步放开跨省域易地占补平衡
首先，如前所述，根据《土地管理法》跨省域易地占补平衡存在法律依据。

其次，从现实情况看，中国东南沿海地区拥有悠久的农耕文明，众多先民勤劳而
智慧，适宜开垦的土地绝大部分早已开垦利用，剩余不会太多，但是现阶段这些

地区又是建设占用耕地最为集中的地区，耕地占补平衡压力很大，从长远看难以
实现占补平衡，如不放开政策，势必拖累经济发展。国内学者杨韬（2005）、龚
荔（2007）、李月洁（2010）及段岩燕、申静（2012）等从学术上论证了易地占

补平衡的必要性，探讨了易地占补平衡的可行性和具体实现方法。
（二）政策适用范围从耕地扩大到耕作层土壤

耕作层土壤是耕地的核心价值所在，保护耕地就是保护耕作层土壤。1 厘米
厚度的耕作层土壤需要 200 ～ 400 年才能自然形成，而具备种植条件的耕作层土
壤厚度通常不少于 30 厘米，需要 6000 ～ 12000 年才能自然形成，可见其弥足珍贵。

从“惜地”上升到“惜壤”，一是要推广建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用（又
称移土培肥、表土剥离），征地不征壤、占地先救壤。这是美国、澳大利亚、日
本等农业大国的通行做法，中国从三峡工程开始探索积累了丰富经验。2015 年“1

号文件”《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意
见》提出，“全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用”，自然资源部正在
推动制定国家标准和立法。二是推行可调整地类占补平衡制度。可调整地类是指

按照《国土资源部关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（国
土资发（1999）511 号）精神，1999 年以后除生态退耕以外，因农业结构调整原

因将耕地改为园地、林地、草地和坑塘水面，且耕作层未被破坏的土地，包括可
调整果园、可调整茶园、可调整其他园地、可调整有林地、可调整其他林地、可

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