Page 50 - 城市土地经济与利用
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城市土地经济与利用
础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作。直到 1982 年，中国
实行的都是城乡土地分割，用地部门分散管理的体制。各级政府机构中没有专门
的土地管理机构：城乡土地分开管理，农村土地（包括农田和林地）由农业部门
管理；城市土地由用地部门分散管理；水电、交通、铁路等部门对自己使用的土
地负责；军队负责管理军事用地；城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使
用与管理。1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，
城市土地由建设部管理的格局。
随着社会经济的发展，城乡分割、分散管理的土地管理体制已不适应中国人
多地少，耕地资源严重不足的基本国情，更不适应保护耕地的客观要求。于是，
1986 年又成立国家土地管理局以统一管理城乡地政。经过十几年的努力，形成
了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系，也形成了以“城
乡地政统一管理”和“条块结合、以块为主”为特点的体制格局。城乡土地的统
一管理是一个历史性的进步，但随着中国社会主义市场经济体制改革的深入，土
地作为要素进入市场，其经济效益日趋显现，分灶吃饭的财政体制，使得地方成
为相对独立的利益主体，加上农业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比
较利益上的巨大差距，使得难以有效保护耕地和合理利用土地，由土地引发的矛
盾不断。据有关部门统计，每年因土地问题而上访的案件占总上访量的 60% 左右，
形势不容乐观，土地管理体制改革势在必行。
针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家于 2004 年底确立实行省级以
下土地垂直管理。改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门
的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级
国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。
三、现行土地管理体制的缺陷与完善建议
（一）现行土地管理体制的缺陷
《土地管理法》和国务院已经明确土地管理部门负责土地的统一管理工作，
而其他部门则属用地部门，在土地利用关系中，两者的性质是不同的，前者是管
理者，后者则是被管理者。在土地的利用管理上，都必须服从土地管理的统一政
策、统一规划，否则，就难以形成统一的、正常的土地管理秩序。但是，在中国
现行的土地管理体制中，管地部门和其他部门之间的关系还未理顺，管地部门还
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