Page 51 - 城市土地经济与利用

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未能对其他部门的土地利用行为建立有效的约束机制。随着经济的发展，中国正

处在城市化的快速发展时期，大量的农业人口向非农业领域流入，需要有一个合
理的城镇体系和一定的城市规模。
然而，城镇体系的布局和城市规模的扩大，不得以牺牲农业、大量占用耕地

为代价，必须服从土地利用总体规划，城市规划必须在土地利用总体规划确定的
城市用地控制区内进行。只有如此，才能遏制城市规模的盲目扩大。

（二）现行土地管理体制完善建议
1. 完善土地法律法规体系
中国已基本确立和完善了国有土地资源管理体制和制度，以及围绕土地管理

体制和制度而制定的各项法律、法规。借鉴世界各国在土地管理中的有益经验，
在基本法律、法规完备的前提下，依法制定专项法规，细化土地资源的管理。因

此，中国土地管理法律、法规的改革趋势应是注重制定专项法规。在国家级专项
法规制定之前，地方人大可根据立法权限，先制定出地方性土地管理的专项法规。
以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。

2. 改革不合理的土地管理体制
按照“集中统一、精干高效、依法行政、具有权威”的方向进行改革。尽管
在 2004 年底全国实行省以下土地垂直管理，但还不够彻底。市、县国土部门的

领导班子由上一级国土部门任免，只上收了主要领导的任免权，而其他的人事、
财政等还留在地方，由以前的一个“婆婆”变为两个“婆婆”，工作难度仍然艰
巨。因此，应建立省以下土地管理完全垂直，使国土部门少受地方干扰，作到执

法必严、违法必究。垂直管理后土地使用的立项、审核、审批、统计等职能应分
离；同时应充分发挥人大、媒体。法律的监督和制约作用；引入审计制度，对各

级土地部门领导进行年审和离职审计。
3. 变革土地收益分配方式
明确国家对土地的绝对占有方式，各级政府不再有所有权的形式处置权，杜

绝地方政府领导随意毁坏浪费耕地或借机侵占收益。地方政府对所使用的土地必
须逐级向中央租用，并由行政领导承担对土地资源保护的法律责任。按照级差地

租的原理，制定不同的标准，以城市建城区的面积为计算单位，对政府征收国有
土地使用费，以此来实现国有土地的所有权收益，同时调节地区差距，遏制城市
外延的盲目扩张。在土地出让金方面，变集中支付地价为以领导任期或分年度交

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