Page 112 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第四章 脱贫攻坚与乡村振兴衔接

台更应从长期性着眼，以保障政策的持续性、平稳性和有效性。

第二，二者政策的空间范围和作用对象不同。从政策瞄准的空间和对象维度来看，脱
贫攻坚时期的一系列政策措施主要针对的是不同类型的贫困区域，其中最主要的就是国家
划定的贫困县和贫困村，以及自然资源匮乏、生态环境恶劣、生产生活条件极其落后、内

生发展能力几乎为零的老、少、边、穷等集中连片的深度贫困地区。这些呈现出散点化分
布的贫困区域构成了脱贫攻坚政策体系最为重要的治理场域。但是，全面推进乡村振兴作
为一个瞄准实现农业农村现代化的长期、全面和系统的综合性国家战略工程，其政策目标

指向和覆盖的地域空间，显然不只是上述已经脱贫的地区和人口，它回应的是整个乡村的
发展诉求、聚焦的是全域农村地区。可以说，在全国范围内，发展层次和水平各不相同，
甚至差异悬殊极大的村庄——例如，西部一般传统型的农业村庄、中部缺乏产业支撑的欠

发达农村，以及东部沿海城市边缘地带的非农化程度较高的中等发达和发达农村等，均构
成了全面推进乡村振兴战略的政策辐射场域。这就需要在两大战略的衔接过渡过程中，将

原有的政策治理场域由聚焦散点式的脱贫地区，逐步调整为面向包括所有非贫困村在内的
整个全域乡村，“全面开花”式地推进乡村振兴战略的实施。此外，不同于脱贫攻坚阶段
解决的农村绝对贫困问题，2020 年后全面推进乡村振兴战略过程中，城乡融合中的城市

贫困问题亦不容忽视。对于这一问题的解决，应当一部分通过两大战略的有效衔接，整体
纳入实施乡村振兴战略的政策体系中一体设计、统筹推进，另一部分则应当通过制定专项

的城市贫困治理政策体系来解决。在帮扶政策的设计和实施过程中，要趋向于推动帮扶政
策措施从瞄准农村到统筹城乡减贫的转变，以建立健全城乡一体的减贫政策新框架、新体
系。这其中，要特别注意聚焦那些在城乡之间流动、但又居住在城市的低收入农民工群体，

以及失能、残疾等城市贫困人群和低收入者。

二、执行过程维度：政策运行中存在衔接的障碍

“公共政策过程阶段论”及其所形成的政策过程阶段分析框架启示我们，公共政策
是一个从政策制定，到政策执行，直至到政策效果评估和终结的周期变化过程，因此不
能仅仅将分析视角停留在静态的政策制定阶段，还必须继续往下从动态的政策运行层面

加以审视。
（一）政策执行机制不同

政策执行机制既包括政策执行中的组织体系，也包括规训政策活动的各种规章制度。
在 2021 年 3 月《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的
意见》发布之前，尚未从国家层面对两大战略的有效衔接进行顶层设计，因此二者的一系

列政策安排在地方的实际运行中存在着种种差异，并给二者的有效衔接造成困境。
一是政策运行中的参与部门不同。就脱贫攻坚而言，脱贫攻坚的行政体系是依托中国
的五级行政体系建构的自上而下完整的扶贫开发机构，在中央层面有专门的机构——“国

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