Page 176 - 乡村振兴与农村社会发展研究

第六章 乡村治理

乡村振兴战略以及城乡融合发展战略的实施，乡村治理的任务更加繁重。近些年来，国家

逐步改善村干部的工资待遇，并以项目制的方式向农村地区投入了大量的资源，这些变化
了的情况在某种程度上强化了村干部的逐利倾向，甚至诱发了乡村选举的异化、村干部腐
败等问题，由此极大地削弱了村干部的合法性权威以及魅力型权威。另外，一些乡村干部

存在年龄老化、学历偏低、思想保守等问题，动员与整合乡村治理共同体中各治理力量的
能力不足。现实生活中不难发现，面对一些乡村治理工作，村干部忙前忙后而农民却无动
于衷，这充分暴露了村干部权威弱化以及乡村治理向心力和动员能力不足等问题。

（二）乡村治理主体间的共同利益较少，推进乡村治理的动力有限
囿于我国乡村市场经济的发展以及乡村人口的大规模流动，村民间守望相助的机会逐
渐减少，个性化和原子化特征逐渐显现，村民对于村庄的认同感、归属感及其集体意识和

公共精神持续式微，使得具有共同利益性质的公共事务难以得到有效治理。同时，由于农
村“空心化”治理困境的出现，作为乡村基层治理体系中最基本治理单元的村民小组开始

“力不能及”。其在村民生产生活中的组织动员能力、资源整合能力、利益平衡能力日趋
减弱，无法将各治理主体有效地组织起来。此外，由于缺乏维护共同利益的体制机制设计，
广大村民因利益冲突抑或非关联利益难以达成协商共治，以致推进乡村治理的动力有限。

（三）乡村治理制度不健全，有诱发治理失序的风险
乡村治理共同体作为一个有机的整体，其内部各治理主体能否就治理理念、治理任务、

治理方式、治理成果共享等方面达成共识，离不开相关治理制度的有效规制和科学指引。
现有的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村
基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》以及《关于加强和改进乡村治理的指导

意见》等法律法规对治理共同体的组成、各主体的角色扮演、治理方式等方面进行了方向
性规定，共同构成了宏观指导性的制度体系。然而，与中央不断加强乡村治理顶层制度设
计形成鲜明对比的是，基层乡村治理制度创新不足，对于治理共同体在治理实践中可能面

临的权责利划分、协商程序设定、矛盾调处和合作机制构建等方面缺乏精细化、可行性的
制度设计。一些治理主体在治理实践中缺乏基本的制度和规则意识，存在应付性的消极心态，
诱发了盲目性、被动性甚至欺骗性的治理行为。制度缺失使得各治理主体仍旧处于一种一

盘散沙的状态，未能把相对松散的乡村多元治理主体整合为有机协同的乡村治理共同体。
（四）基层干部乡村治理理念落后，单轨式治理方式与构建乡村治理共同体的要求相悖

长期以来，国家人为地把乡村秩序纳入国家行政体制内，利用自上而下的控制方式，
借助压力传导机制，迅速实现上情下达的目的。这种传统的单轨制治理方式在某种程度上
缺失交流、沟通、协商等彰显社会主义民主与法治精神的治理环节，从而导致一些地区的

自治组织、村民等治理主体在乡村治理中不能发挥应有的作用。显然，以往的乡村治理模
式与构建乡村治理共同体的要求相悖。不可否认，这种单轨式治理在村民自治实施初期曾

发挥过重要作用。例如，在落实计划生育政策、收缴公粮等工作方面，针对基层群众自觉
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