Page 126 - 环境影响评价理论与实践创新

第四章 环境影响评价的相关思考

第二节 环境影响评价中的公众参与问题分析

一、公众参与概述

（一）公众参与的概念

公众参与是让环境主管部门了解公众所关心的环境问题，环评对关心的环境问题落实
后，公众反馈意见，书面提供给决策者的过程。公众参与是环境决策民主化的真实体现，
公众参与可以保证环评、调查的科学性和客观公正，促进经济建设的同时实现保护环境的

目标。公众参与是多方交流的活动，对项目存在的问题及对环境的潜在危害，及早提出解
决办法。使公众早期了解项目情况，得到公众的支持，媒体对项目公众参与的关注和宣传，

有利于环保相关的法律法规、环保理念的普及。公众参与是逐步发展和重视的过程。环评
制度建立于 19797 年，环境保护法（试行）实施，但未提出公众参与的要求。2003 年环
境评价法实施，提出了公众参与的要求。2006 年出台了环境影响评价公众参与暂行办法。

环办（2012）134 号文关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知。2019 年 1 月 1 日起
施行《环境影响评价公众参与办法》。环评公参的开展提升了公众环保意识，促进了环评
各项措施落实，缓解了社会矛盾。

（二）公众参与在国外的发展
1. 制度建设
1978 年联合国环境规划署提出了环评基本程序，要求了公众参与内容；世界银行于

1981 年将公众参与作为实施政策，列入《工作运行指令》内；亚洲开发银行于 1993 年提
出了公众参与方面的要求。欧盟、俄罗斯等发达国家和地区在 20 世纪 70 年代，陆续颁布

了“环评法”，均规定了公众参与制度。国外从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。
2. 公众参与理论及实际效果
公众参与程度理论上划分为 6 个阶层：（1）告知：公众被告知相关咨讯，往往是决

策者决定后才告知，但没有表达意见的渠道；（2）咨询：公众可以了解相关资讯并咨询
意见，同时也提供表达意见的管道；（3）安抚：公众所提意见可能被决策者接受和采纳；

（4）合作：公众和决策者通过协商，共同享有决策者的权利并共同承担责任；（5）授权：
某种方式的授权公众做出决策，公众是一些问题的解决者；（6）公众控制：无需授权，
公众直接享有决策权力，要承担相应责任。前三个阶层，是停留在“象征性参与”阶段，

公众的意见对决策结果影响很小。国外大多是处于合作，授权阶层。公众参与是较理想的
公众参与程度，处于平等的公众参与地位。国外公众参与的主体包括公共利益团体、咨询
学术机构、建设项目主管机关、相关主观机关等。涵盖范围更广泛，国内公众参与的对象

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