Page 199 - 国土空间规划理论与实践探索

第六章 土地利用管理

体做出的决定和选择在经济上都是非常“理性”的，但就所在地区或更大区域乃
至全国范围而言，他们的所作所为又常常是其他形式土地粗放利用的主要诱因。
例如各种土地投机行为，农民“以租代征”、耕地撂荒等行为。就各级地方政府
而言，他们除了制订实施土地利用规划和加强执法监督外，还通过制订土地市场
规范、提供服务等方法手段保障微观土地利用主体的集约用地行为。但在很多情

况下地方政府的土地资源利用管理都面临着和微观利用主体或上级政府进行的种
种“博弈”行为，并且往往导致土地资源利用上的不集约。在市场经济条件下，
地方政府在城市土地经营过程中为实现短期收益最大化，大量卖地，从而导致政

府土地经营行为的短期化。
在我国当前的改革实践中，由于土地资源资产化过度与不足并存以及收益
分配体制存在缺陷，土地往往成为聚集财源载体或分配手段，而对土地资源本身
合理利用则被忽视，这就导致了一些地区形成了“发展靠土地、吃饭靠财政”的
局面。同时，相对于房地产、商业、旅游等市场化程度较高土地，一些地方在招

商引资中竞相压低地价甚至以零地价、低于成本出让工业用地。地方政府的开展
的“造城运动”就反映了这一现象：即首先通过征地—以土地抵押获得贷款—基
础设施—对工业用地低价招商引资—城区发展后，高价出卖房地产用地—最终形

成新的城区。在这一过程中，地方政府、开发商、开发区、房地产消费者和投机
者的各种土地开发、购销活动和土地开发活动热火朝天，大量财富由此转移，造
成大量土地浪费。土地节约集约利用本质属于经济命题，而土地粗放浪费也主要
根源于利益失衡，因此寻求土地资源节约集约困境破解也必须建立在利益衡平基
础之上。

五、建立土地节约集约利用新机制思路与保障措施

土地节约集约利用是经济发展过程中的一种自发现象，主要决定于土地资

源和其他生产要素的相对稀缺程度以及人类利用土地的技术和能力。集约的经济
增长方式和合理的经济结构是土地资源高效集约利用的根本前提，忽视经济增长
方式的设计，则只能解决暂时的、局部的土地粗放低效问题，而无法从机制上和
整体上实现长期内的土地节约集约利用。但灵活的资源配置方式、有效的政府干
预也是土地节约集约利用的必要基础。因此，通过建立良好的调控机制来调节、

矫正人们利用土地行为，合理调控土地市场，有助于使土地节约集约目标进入良

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