Page 200 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

性轨道。鉴于土地节约集约利用活动本质为经济行为，因此我们认为，完善我国
土地节约集约利用机制也应立足于利益调节机制。
（一）土地节约集约利用利益系统构成与冲突表现
土地利益系统要素：主体，包括个人、政府、企业等；主体需要，包括不
同层次的生存、物质和精神需要；土地资源，承载经济、社会、文化、精神等功

能属性，是主体需要的客观对象；人的活动，主体需要与客观对象的结合形成利
益。作为主体的个人、群体在使土地满足其需要的过程中，都会形成一定的利益，
土地中的利益反映了土地对主体的存在和发展的肯定性关系，是主体需要与满足

主体需要的土地在主体的土地利用行为下的统一。这一过程从土地物质形态上便
形成了土地节约集约利用形态。因此，土地节约集约利用过程，实际上也是通过
主体活动把主体、主体需要以及土地资源结合构成利益现实状态的过程。土地利
益存在多种利益层次，下面主要从公益和私益角度区分。
从土地公益来看，包括经济公益、环境公益和社会公益，在土地公益中又

包含国家利益、区域利益和政府利益等特殊形态。在国外，主要通过土地利用规
划和分区来实现土地公益协调。从我国来看，土地规划中存在着偏离群众需求和
偏离公共利益目标问题，存在中央与地方、部门之间、不同公益之间协调难的问

题，土地规划强制执行缺乏效力。规划的节约是对土地资源最大的节约，因此，
衡平土地规划中的土地公益是实现土地节约集约利用的首要前提。
从土地私益来看，土地私益包括个人和群体私益。追求私益是土地节约集
约利用的基本动力，当然也是造成土地利用外部性的原因。土地私益包括所有权
和使用权私益。从我国来看，土地私益主要是对农地承包经营权、农村集体建设

用地使用权和城市土地使用权的占有、使用、收益和处分的权利。从利益冲突来
看，农地节约集约利用障碍是土地承包经营权稳定性差、农地流转金融市场滞后、
政府对农业支持不足、征地补偿明显对农民不公。集体建设用地节约集约利用主

要障碍是城乡土地产权的不平等，集体建设用地流转困难。城市建设用地土地节
约集约利用障碍是：地方政府介入区域利益冲突，向上级寻求更多发展指标进行
土地开发，干预供地、甚至违法批地，不同地区展开恶性竞争，截留农民和国家
收益，过多发展有利于地方利益的小产业，这就直接导致土地利用重复建设和低
效利用；我国长期的计划经济体制性造成导致部门利益冲突严重，土地产业政策

配置失控，低效划拨土地处置难度大；现行土地税费政策导致个人或企业的土地

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