Page 201 - 国土空间规划理论与实践探索

第六章 土地利用管理

保有成本较低，缺乏节约集约利用动力，甚至产生土地投机行为。同时在土地私
益之间冲突更是不可避免，并可相互转化。
（二）土地节约集约利用利益机制架构
既然土地节约集约利用本质与土地利益相关，那么建立土地节约集约利用
机制也应建立在土地利益衡平机制之上。“衡平”与“平衡”的意思相近，是指

“各种相互矛盾的社会力量互相抵消形成均势，从而使特定社会关系保持相对稳
定的一种状态”。他们之间的区别在于“平衡”表现为一种相对静止的理想状态，
而“衡平”表现的是一种矛盾双方调整和整合的一种动态性。土地节约集约利用

机制建立首先应立足于土地利益衡平机制之上。这种机制架构应重点体现在以下
几个方面：
公共利益最大化原则。在土地节约集约利用中，应当兼顾经济公益和环境
公益，使公益的内容得到最大限度的实现，在经济公益和环境公益发生冲突时，
应当选择能带来最大质和量的公益。具体来说，土地节约集约利用在实现经济公

益的同时，保存一定的土地满足环境公益的要求，使经济公益和环境公益优化组
合达到利益的最大化，选择能带来最大质和量的公益，土地开发利用应当不超过
土地的承载能力，保护土地不能超出社会经济的承受能力。

急需利益优先满足原则。配置土地时，应当按照需要的缓急程度，对于急
需的利益优先供给，对于不是急需的利益，可以少供给和不供给所需要的土地。
具体来说，不同行业的土地配置中，优先满足急需发展的行业对土地的需求；在
同一种行业中，将土地用于能最大限度满足大多数人生产和生活需要的产品。
利益填补原则。这主要指对个人在土地利用中占有的、超过 “社会收益”

的部分予以收回，对个人收益少于社会收益的部分进行补偿，从而使公益和私益
达到一种均衡的状态。具体是对需要对产生负外部性的土地利用者的一部分利益
予以收回，而对产生正外部性的土地利用者进行补偿。除了按照这种原则架构土

地节约集约利用机制时，还应区分建立自行性调节机制和强制性调节机制。自行
性调节机制是指土地利用的主体之间自发调整利益关系的一种运行方式，这种机
制通过土地产权、价格、财税费机制来实现。强制性干预机制是指通过国家强制
手段实现土地利用者之间利益关系调整的一种运行方式，主要通过规划、用途管
制和惩罚机制来实现。

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