Page 222 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

共中央、国务院针对推行事业单位改革意见，按照事业单位社会功能，划分了三
个类别，其中有行政类、公益类、经营类。公益类职业单位，分为公益一类、二
类、三类小类别。按照相关土地储备和资金管理通知，土地储备机构主要工作任
务是获得土地、前期开发、储备、供应土地等工作，都是为政府部门发挥出职能

提供基础性条件，不能通过市场来让资源配置。因此，结合事业单位分类改革的
原则，土地储备机构是作为公益一类的事业单位。土地储备机构管理的对象就是
土地，主要是确保政府部门能够管控土地，确保土地一级市场的发展，也能给社
会建设提供资源的合理配置。

2. 土地储备机构内部控制中存在的问题
（1）内控基础薄弱
和其他的企业进行对比，事业单位在内部控制方面上比较落后，同时重视
程度很低，各项制度和工作流程虽然已经制定但是尚未有效的落实和执行，很多

工作都是浮在表面。与此同时，事业单位中内控缺乏健全性，造成了职能部门无
法发挥出自身的作用和价值，岗位分工不明确，缺乏良好的职业道德等，影响到
了日常管理和内控建设工作的开展，另外，内部控制制度在制定上比较广，尚未
细化，同时操作性不强。土地储备机构在实施各项制度过程中都是财务部门开展，

只有财务部门具备内部控制意识，其他的部门人员来说尚未认识到内部控制的重
要性，从而导致了内部控制工作人员对于各项制度缺乏深入的了解和掌握，往往
认为内控就是财务部门负责，内部联动意识和部门之间的协作性严重缺乏，除此
之外，土地储备过程中，极易产生各种风险，对于风险的防范也缺乏高度的重视，

从而影响到土地储备制度的实施。
（2）土地业务层面内控不到位
业务层面内控其中包含了预算业务控制、政府采购业务控制、资产业务控制、
建设项目控制、合同控制等；土地储备业务都会涉及上述的业务，事业单位通常

复杂，也是内部控制制度建设的重点。在土地市场高速发展过程中，土地储备工
作比较粗放，预算的编制、土体收入收缴、储备土地资源管理，在内控控制中会
有较大的风险和漏洞。例如，土地收储项目尚未进行全程的管控，收储供应之前
脱节，责任就尚未明确化，收储土地资源管理缺乏有效管理，尚未有保值增值；

财务管理和业务管理之间出现了脱节，业务科室都是独立的。财务部门在各个业
务部门和工作人员要确保资料完整性，要形成一份健全的项目核算资源，也会造

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