Page 31 - 国土空间规划理论与实践探索

第一章 国土空间规划理论

发控制和空间组织功能，避免空间规划产业化。在规划范围上，在全覆盖基础上
体现有所为、有所不为，把握好规划管控和市场配置的边界，处理好“把每一寸
国土规划得清清楚楚”与“规划留白”的关系，前者是指规划范围须涵盖全部国
土，后者是指给市场机制发挥作用留下必要空间。在层级关系上，由土地规划的
自上而下、城市规划的自下而上转向上下结合，一方面将国家统一意志、战略要

求贯彻到底，强化总量和关键变量控制，优化国土空间格局，守住生态保护红线、
永久基本农田和城镇开发边界；另一方面坚持因地制宜，注重地域性、多样性，
发挥地方能动作用，保障规划管用、好用。在规划内容上，由开发优先转向保护

优先、由增量空间为主转向存量空间为主、由建设行为控制转向控制整治结合、
由地表一维空间转向地表海洋地上地下四维空间，促进高质量、可持续发展。
2. 完善国土空间用途管制制度
现代规划工作不再是一个静态的制定和实施蓝图的行为，而是一个包括规
划编制、规划审批、规划执行、监测评价、修订完善在内，前后相继、循环往复

的动态过程，用途管制贯穿其中每一个环节。用途管制包括分区管制、分类管制、
清单管制和开发管制。国土空间用途管制主要解决土地利用外部性、公共资源保
护乏力、私人产权垄断等市场“失灵”问题，但过度管制也可能导致“政府失灵”，

在此背景下浮动分区、有条件建设、单元开发、点状供地、混合使用、开发权转
移等管制模式相继出现，推动用途管制与市场配置的有机统一。
3. 有序扩大国土空间保护开发的民主监督
国土空间保护开发中克服市场“失灵”和政府“失灵”的另一个路径，是
引入民主监督机制。可供选择的做法包括：在地方各级政府建立具有广泛代表性

的规划委员会，负责组织协调和重大决策，组成人员中规划领域专家占 1/3 以上，
实行集体决策制度；建立责任规划师制度，实行规划编审分离、权责相称，规划
师对其主导的规划方案终身负责；建立协商合作机制，倡导“沟通行动规划”，

在各级政府、规划专家、开发商、公众等相关利益方进行充分协调，在重大公共
利益决策上尽量达成一致；完善公众参与制度，根据规划决策对公共利益和私人
产权影响程度的差异确定公众参与的方式和“阶梯”，逐步提升公众参与的广度
和深度。
4. 推进国土空间规划的全程信息化监管

国土空间规划的编制、实施和监督，本质上是综合利用国土空间系统自组

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