Page 37 - 国土空间规划理论与实践探索

第二章 国土空间规划借鉴

“五级三类四体系”，按照行政体制建构分为全国、省（自治区或直辖市）、市
（州）、县、镇 5 个层级，按规划类型分为总体规划、详细规划、相关专项规划
等 3 类规划，还辅以编制审批、实施监督、法规政策、技术标准的 4 个体系。
2. 规划衔接的差异
德国空间规划体系中不同层级（层次）间规划协调度高，每一层级的空间

规划都必须考虑到上一层级的空间规划，而低一层级的空间规划都必须参与到高
一层级的空间规划准备中，且不同层级间责任及目标明确。从当前中国国土空间
规划现状来看，缺乏综合性、统一性的空间规划协调机制，规划协调度不高，集

中表现为不同层级部门规划编制侧重点不同，实施标准与规范不一、部门职能分
工不明，各自为政。
3. 规划法律的差异
空间规划相关法律的制定是德国国土空间规划中的重要一环，为德国各层
级规划的编制与实施、统筹与协调、开发与建设管控提供了可靠的法律保障，极

大地强化了空间规划的强制性与约束性。虽然中国法律法规及其政策制度文件已
对国土空间规划及其相关规划做了大量规定，但尚未出台相应的空间规划法、区
域性规划的法律依据、规划指导条例等，还未形成完整统一的法律保障体系。

（三）对中国主体功能区划的特殊贡献
1. 中国主体功能区划
早前，中国长期忽视与轻视不同类型区域发展模式的空间布局规划，缺乏
指导国土空间开发的长远蓝图，造成国土空间开发相对无序。21 世纪初，中国
区域发展日趋失衡，集中表现为区域发展差距扩大、盲目城市化和空间无序发展，

这些问题导致生态环境恶化，资源压力剧增，社会矛盾加剧，进行国土空间规划
的需求空前突显。2010 年国务院发布“全国主体功能区规划”；2011 年提升为“主
体功能区战略”；2013 年被确定为“主体功能区制度”。主体功能区划，是以

服务国家自上而下的国土空间保护和利用的政府管制为宗旨，确定每个地域单元
在全国和省区等不同空间尺度中开发和保护的核心功能定位，运用地理学综合区
划的方法，采用并创新陆地表层地理格局变化的理论，对未来国土空间合理开发
利用和保护整治格局的总体蓝图设计，是一种具有应用性、创新性、前瞻性的综
合地理区划。主体功能区划旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜

力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发 4 类主体功能

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