Page 90 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

第一节 国土空间背景下“三区三线”的划定

一、“三区三线”理论概述

（一）“三区三线”的地位和作用
要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生

态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、
推进城镇化不可逾越的红线。国土空间规划是构建开发保护格局的顶层设计，在
国土空间规划中统筹划定“三区三线”是体现底线思维、重建“全域全要素”秩序、
优化国土空间格局的基础。国家相关政策文件和国内外研究实践表明，“三区三

线”是夯实中华民族永续发展的基础，是实现国土空间刚性管控的重要工具，在
新型国土空间规划体系中具有重要的作用和意义。国土空间规划体系改革以来，
“三区三线”作为优化国土空间布局和实施国土空间用途管制的重要手段，是各
级国土空间规划编制与监督实施的重要内容。其中，永久基本农田、生态保护红

线确定国土资源保护的底线，城镇开发边界确定国土开发的上限。
（二）“三区三线”划定的顶层设计
国家机构改革后，新组建的自然资源部承担了“多规合一”、建立空间规
划体系并监督实施的职责，原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责，由

自然资源部统一履行。2019 年 5 月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空
间规划体系并监督实施的若干意见》，为统筹划定落实三条控制线提供了制度保
障。2019 年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在国土空间
规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《三线指导意见》），

进一步明确了三线划定的基本原则、具体要求和管制规则，为全国统筹划定三条
控制线提供了政策依据。后续，自然资源部及时出台了关于“三区三线”的系列
划定规程、技术规范等文件。这些文件对全国各地编制国土空间规划，科学划定
三条线起到了探索和良好的指导作用。至此，“三线”政策的顶层设计基本完成，

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