Page 93 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

以原有土地规划和现状是否耕地，简单地予以优先划线。否则，空间错配带来的
耕地分布碎片化、建设用地碎片化与国土空间规划改革的目标与高质量发展的目
标是不一致的。同时，如果在现状耕地规模保护的基础上，落实 90% 永久基本
农田划定任务不能完成的情况下，应该有“救济”措施。目前，江苏有基本农田
“易地代保”制度：建议在实施易地代保制度的同时，建立耕地后备区制度，在

耕地占用“占一补一”“增减挂钩”制度的保障下，实现基本农田划定任务缺口
“时间换空间”。
（二）生态保护红线划定现象分析

1.“继承性”划入方式导致生态保护红线“虽评估，难调整”
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自
然保护地体系的指导意见》要求建立以国家公园为主体的自然保护地体系，形成
以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类
系统；《三线指导意见》要求对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保

护地应划入生态保护红线。但是划定工作开展的实际情况，基本是原各部门管辖
的国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区等不同类型的自然保护地，以
及其他各类保护区域，按名录“清单”整合，共同构成生态保护红线。对原自然

保护区域的调整优化、边界的细化校核等，受限于原管理审批部门，难以获得认定，
导致拟划入生态保护红线的区域“虽评估，难调整”。“虽评估，难调整”还表
现为各类生态保护红线主管部门对各类自然保护地的规模所谓不减少的原则，导
致调整难度极大。原各类保护规划划定的空间要素的范围和落图精度尚无法达到
国土空间规划的精度要求，与“三调”成果也有较大的误差，其协调难度和工作

量巨大。
2. 不同类型生态空间管控要求不一致，难以实施标准一致的生态保护红线
管控

机构改革前，我国生态空间的管制长期呈现横向分部门的管理方式，分散
在原国土、农业、水利、林业、环保、城乡建设等多个部门，各区域的边界来源、
划入标准、调整程序等均难以统一。以东部地区某市为例，涉及 7 种主要类型
的生态保护红线划定及管控相关法律法规、技术规范及管理办法，数量超过 30
部。从制定时间上看，法律法规、技术规范及管理办法的制定时间大多数都是在

2019 年生态保护红线划定工作之前，相互缺乏衔接。整合优化后的自然保护地

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