Page 94 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

是一个管理范围，通常包括具有生态功能的区域以及其他配套区域，将不同类型
的自然保护地或同一个自然保护地的内部各功能分区按照均质化的管控要求进行
管理，无法满足实际需要。
3. 同类自然保护区实际内涵差异大，同标准管控有挑战
同类自然保护地中，不同地区的生态敏感度、生态约束条件和管理内涵有

比较大的差异，全部纳入生态保护红线统一以较高要求管控，对本身人为活动较
多的生态空间划定具有更大挑战。例如，青海三江源国家级自然保护区与南京长
江江豚省级自然保护区虽然同是自然保护区，但两者面积、保护目的、实际人为

活动等存在较大差异。
4. 生态保护与农业生产的兼容性被忽视
“三线”划定规则明确“三线不交叉不重叠”，生态保护红线区域内允许
保留耕地，但不允许保留永久基本农田。在长稳耕地数量低于永农保护目标的地
区，为完成永久基本农田划定任务，而将生态保护红线“开天窗”，导致生态保

护红线空间破碎、生态功能不连续。
5. 生态保护红线划定小结
生态保护红线划定是“三线”划定中的第二优先序，由于生态保护红线被

空间规划改革前各部门原有的法律法规、技术标准、落图精度等所限制，所以中
央文件的制度设计本意是通过评估，实现生态保护红线的科学划定。但是限于种
种原因“虽评估，难调整”的现象依旧存在。生态保护红线与基本农田保护线、
城镇开发边界之间的协调，也存在一定的脱节。同时，生态保护红线的分区管控
准则也脱胎于原条线的各种法律法规，急需建立“以国家公园为主体、自然保护

区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”各分类分区管控型规则。
生态保护红线是基本的国家生态要求。就东部地区的城市而言，各生态保护红线
呈现孤立、分散的状态，绝不能认为生态保护红线划定，生态保护任务就完成。

国土空间规划应该就建立广义的城乡生态系统做出空间安排。
（三）城镇开发边界划定现象分析
1. 各地对规划建设用地的“争取”导致开发边界范围争相达到扩张“1.3”倍
集约适度划定城镇开发边界，可促进城镇建设用地结构与形态优、城镇运
行效率高。关于城镇开发边界划定的规则逐步明确，各地对规划建设用地的“争取”

导致开发边界范围争相达到扩张“1.3”倍。关于城镇开发边界扩展比例系数“1.3”

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