Page 92 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

调整的路径。导致两类用地均呈破碎化，既不能实现耕地的高水平保护，又影响
城镇空间的高质量发展。
3. 逐级传导划定任务比例，未按照发展实际和永农保护实效差异化分配
以东部某市为例，因整体地形地貌、自然地理格局、人口和经济分布发展
态势，水资源约束力较小，国土空间开发呈现出明显的多宜性特征。适宜耕作用

地同时也是生态保护重要区、城镇建设适宜区。双评价结论是各线划定的底线，
揭示“可划”空间基础。在此基础上三类空间应综合协调，得出“应划”结论。
此外，某市作为政治、经济、军事、文化重镇，三类空间在总盘子有限且以永农

划定为第一优先序的前提下，为落实省级分配 90% 的保护划定任务，“应划尽划”
变成了“可划尽划”。
4. 现状耕地认定口径，用种植类型取代耕作潜力
在农业结构调整和“三调”“所见即所得”的原则下，耕地认定规则变化。
在“二调”中，对在耕地上临时种植果树、茶树、林木、药材、草皮、花卉，以

及养鱼养虾养蟹等且耕作层未破坏的土地，按耕地调查。在“三调”中，林地、
草地、坑塘水面等根据实地现状调查为非耕地。这些导致可划为永农的耕地基数
减少，按规模划定永久基本农田存在困难。

5.“即可恢复”“工程恢复”耕地作为后备资源的路径不明朗
因新农村建设、乡村振兴战略的深入实施，基层自发的农业结构调整，实
施农业经济多种经营。最为典型的即浅水养殖的虾蟹塘与苗圃，现状多为“三调”
认定的“即可恢复”土地，但其耕作层没有发生实质的变化，仍是优质耕地资源。
“即可恢复”地类在“二调”时认定为耕地，基于此设定耕地保护目标规模，但

“三调”时认定为非耕地，不能划为永农。以东部某市为例，即可恢复稻蟹共养
农用地百余平方公里，本可补充耕地保护目标缺口，但在目前规则下，“即可恢
复”地类在规模上被计入缺口任务，导致地方在完成永久基本农田保护目标时存

在错配难题。
6. 耕地和永久基本农田划定小结
空间规划的系统性对于其科学性的体现至关重要，不应对任何单一要素过
分强调而忽视其他要素。永久基本农田的规模落实应该在各类空间分配中是第一
优先序。在划线过程中，应统筹考虑安全与发展，在落实规模的基础上，按照与

城镇建设用地布局优化、生态空间之间衔接的原则，进行空间落位。不能简单地

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