Page 95 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

倍存在两方面问题：一是现状基数“1”如何公平认定，以“所见即所得”的“三调”
现状建设用地规模作为“1”，遗漏了部分合理合法现状批而未用的用地，纵容
了部分超规划违法使用的建设用地，忽视了用地效率和集约节约水平。二是新增
规模“0.3”倍如何引导发展，城镇开发边界的范围应与建设用地规模科学预测
的结论相衔接，考虑用地效率、人口和经济发展趋势。“大锅饭”导致有的地方

“吃不饱”，有的地方“吃不了”。此外，不交叉不重叠划定要求以及开发边界
新增规模限制，导致将区域交通设施、城中村城郊村、蓝绿空间等保证城镇空间
结构完整的要素划出开发边界，造成“开天窗”现象。同时，集中建设区外零星

现状建设用地划入开发边界等要求，导致现状建设用地布局分散“碎片化”，地
均效率低，人口、产业增长驱动力弱的地区，为了“不浪费”0.3 倍新增扩展系数，
人为扩大规划建设用地规模，进一步降低用地集约节约水平。
2. 城镇开发边界划定的基础之一是城市建设用地规模预测，而规模预测缺
少科学论证

划定规则按照全国基本一致的比例“1.3”倍确定城镇开发边界扩展系数，
忽视了用地效率、人口和经济发展趋势，不能客观地与每个城市未来发展的规模
预测结论相衔接。建立科学合理的城市规模预测和审查机制，是本轮国土空间总

体规划的关键工作之一。地方习惯于延续既往发展路径，机械地以“1.3”倍为指标，
往往提出不切实际的规模需求，与新形势下由粗放式发展转向高质量发展的时代
要求不匹配。同时，在高度城市化地区，城镇空间、农业空间和生态空间三者相
互制约平衡，在优先保障永久基本农田、生态保护红线规模和布局约束的前提下，
城市建设用地规模和城镇开发边界总体上是可控的，不会超出底线控制要求。

3. 城镇开发边界划定的基础之二是对自然地理地貌、城市交通廊道等的综
合分析
城镇开发边界划定是一个综合分析、全面研究、全域规划的过程，与自然

地理地貌、生态本底、区域交通条件、历史文化保护等息息相关，与规划分区图
应相互校核，逐级深化。城镇开发边界与城市发展规模、城市空间布局结构与形
态的逻辑关联性更密不可分。在城市空间布局尚未稳定时前置城镇开发边界划定
工作，极易导致边界划定的随意性，并呈现开发边界碎片化现象。
4. 城镇开发边界划定的基础之三是与其他两条控制线的统筹协调

城镇开发边界与耕地、永久基本农田，生态保护红线单独划定或后置划定，

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