Page 91 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

制度要点逐步明确。
（三）“三区三线”划定的核心问题
各地在实践过程中，对指导文件中关于耕地和永久基本农田、生态保护红线、
城镇开发边界优先序、相互关系以及落实单条线划定规则的理解上有一定偏差，
或多或少呈现孤立划定的现象。统筹划定落实遇到的核心问题表现为：一是三条

线与国土空间规划联动性不足。三线划定不是数字游戏，是落实战略意图、守住
底线、体现优先序，进而优化国土空间布局、促进资源节约集约利用的工作过程。
由于三线划定成果是在空间总体规划编制过程中率先上报、先行批复实施，部分

地区误以为三线划定是一个独立的阶段。国土空间总体规划其他的重要内容，如
城市规模预测、城市空间结构与形态、城市综合交通规划、历史文化保护、城市
特色塑造等，似乎是在三条线划定之后另行完成的。二是三条线之间关系相对孤
立。部分学者在研究中已经意识到三线之间应存在一定的内在联系和划定逻辑，
但在部分地区的实践中，单纯落实了单条线划定规则，对三条控制线缺乏统筹考

虑，三线之间协调困难。三是三条线的空间形态系统性不够。“三线”的划定多
基于具体图斑的合理性，往往缺少空间格局和系统结构的整体考量。由于《三线
指导意见》明确了相关耕地保有量的各级分配原则、城市扩张系数等规模要求，

各地在落实规模任务方面是尽力的，但是在空间落地（即各类控制线所形成的空
间形态）上是相对粗糙的。

二、三线划定中的现象分析

（一）耕地和永久基本农田划定现象分析

1. 强调原规划的继承性，但对原规划相对不完善考虑不足
划定文件要求，原则上只有位于原“土总规”和“城总规”两规一致的建
设用地范围内的耕地可以不划为永久基本农田。新版国土空间总体规划如需要调

整规划建设用地形态的，凡是涉及原永农、不符合原两规的，均缺少布局优化路
径。此外，原永久基本农田，且“三调”为现状耕地的，原则上必须划为永久基
本农田。其中与城市发展重大战略存在矛盾的，缺少布局优化路径。
2. 现状城镇建设用地和现状零星耕地交叉分布
在耕地保护优先序的前提下，现状地类是耕地的，不能改变用地性质。部

分区域由于历史原因，存在一些零星耕地，穿插布局在建设用地中，又没有优化

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