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国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

导致建设用地集中连片程度受限。
5. 城镇开发边界划定小结
城镇开发边界的定义在本轮国土空间规划改革中有一定的变化，各地对开
发边界不得大于“三调”城镇建设用地“1.3”倍的政策有误解。部分城市对城
市规模没有做科学的预测，对自然地理地貌、城市交通廊道等未做综合分析，未

体现城市布局结构与形态的科学要求，同时也缺少与其他两条线的统筹过程，导
致了城镇开发边界的“开天窗”“碎片化”等现象。

三、科学划定“三区三线”技术逻辑

科学划定“三区三线”关键在统筹，既要在三条线之间统筹，也要与国土
空间总体规划编制的其他内容统筹。
（一）明确“三线”划定的目的与意义
首先，要以“三线”保障农业生产、国家生态安全的底线，控制开发规模，

确定集约节约高质量发展的上限。平衡粮食生产、生态保护和城镇发展的空间关
系。其次，要以“三线”作为协调多规冲突、推动空间治理能力现代化的统筹治
理工具。破解传统规划体系分管分治问题，保障可持续发展。最后，要以三线统

筹塑造城市结构和城市形态、构建生态保护整体格局。作为建设管控的重要抓手，
提高城市的整体运营效率，为城市高质量发展提供空间指引和保障。
（二）建立技术路线
“三线”划定时序相对超前，但不是一个独立的工作阶段。须与国土空间
总体规划其他的重要内容，如城市规模预测、城市空间结构与形态、城市交通规

划、历史文化保护、城市特色塑造等保持衔接，同时与规划分区相互校核，保障
空间落地。
（三）城镇开发边界形成的技术逻辑

城镇开发边界是未来城镇化水平基本稳定阶段，在生态保护和农业生产保
障的前提下，按照空间结构最优、运行效率最高等原则划定的理想空间外轮廓线。
1. 明确城市结构与形态
一是优先保护底线空间。构建全域绿色开敞空间。在生态安全格局分析的
基础上，探索生态、游憩、景观、文化、增加碳汇等多元协同效应，从传统偏重

纯自然的生态空间向复合生态功能空间转变，实现生态空间网络、城市空间格局

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