Page 99 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

与一般农业保护区、城镇集中建设、弹性发展及特别分区、村庄建设区、能源发
展区、渔业用海区、交通工矿用海区、休憩及特殊用海区和海洋预留区等，落实
到辖区内陆地与海洋的每一块具体图斑，确保不重不漏。
（二）管控思路
划定“三区三线”并以此细化的全域全要素国土空间用途分区，是为科学

合理对区域国土空间进行开发利用与保护，因此须有一套完整有效的管控规则保
障其有效实施，即统一的国土空间用途管制制度体系，管控思路需体现分级、分
类及转用等方面，坚持自上而下，以其各自的内涵和主导实行刚性与弹性结合的

管控方式，同时面向国土空间规划体系的全过程。
1. 分级管控
国家和省级重点是宏观政策、战略目标、管制总体格局所涉及的重要功能
区及控制线，市县做好承上启下过渡作用，落实、划定国土空间分区管制范围，
乡、专项或详细规划则应落实到具体地块，相应用途管制传导成果由各级政府主

导负责。已划定三级分区（缓冲区）针对不同级别制定相应的管控规则，生态、
农业、城镇三类一级空间区重点管控国土空间开发强度，侧重“天花板”管控，
也可就基础设施、生态廊道和粮食主产区等提出具体管控要求；生态保护、生态

控制、农田保护、城镇发展、乡村发展和海洋发展等二级空间分区重点管控以底
线约束为基准的“正面清单”空间准入管制规则；三级分区则侧重用地分类管控，
贯彻国土空间规划体系中的现状、规划、实施和监督等过程，兼顾生态保护与人
民对美好生活的需求，满足自然资源精细化管理的具体要求。
2. 分类管控

生态保护红线与生态空间管控。总体上对生态保护红线、生态保护一般控
制区与核心区空间实施差别化管控规则，以法律法规和相关规定实施用途管制，
以核心区禁止一切人为活动、一般区除国家重大工程（项目）外禁止开放性、

生产性、建设性活动、红线内坚持自然恢复与修复为主的总体要求，将人类活
动类型的规模、强度和布局等条件分允许、限制和禁止行为进行细化，与正面
准入、负面禁止等清单相对应，在保证不降低生态功能、不破坏生态系统的前
提下，对重要的生物多样性维护、海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林
和草原等区域进行国土空间结构和布局优化，探索综合利用，提升各类自然生

态系统服务功能。

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