Page 139 - 不动产登记制度的法律问题研究

• 第三章 农村土地利用法律问题

大力支持下不断向前探索着，龙头企业的优势日益显现。农村土地制度改革是顺
应时代发展的需要，也是建设新农村的必然趋势和现实要求。但是这些新兴的农
村经营主体目前仍缺乏明确的法律定位和对其正当权益全方位的法律保护。

一、农村土地流转改革的背景与困境

（一）中国农村土地流转改革的背景
根据中国《宪法》和《土地管理法》，农村土地归农村集体所有，只有集体
成员才能签订合同和管理该集体的土地。除了社区本身之外，农村土地交易受到
很大限制。然而，在利益的驱动下，未经法律授权农村建设用地买卖、租赁，甚

至抵押的现象普遍存在。因此，城乡土地市场的自由化不仅受到（中央）政府的
鼓励，也受到（地方）社会经济发展的推动。为了规范隐形的农村建设用地市场，
中央政府采取了多项措施，保护农民的土地权益，促进城乡一体化建设。根据土

地利用规划和国家法律，营利性集体农村土地可以作为国有建设用地出售、出租
或投资。这一措施是新的土地制度改革的前奏。在实践过程中，营利性集体建设
用地存在不同的主体，包括村委会、集体经济组织、乡镇政府或经济合作社。集
体经济组织不发达的地方，村委会实行市场准入。在东部沿海等经济发达地区，

集体经济组织发展成熟，村委会“政经分家”。主要的政府或乡镇级经济合作社
的目的是整合分散的土地，缩小高地价地区的贫富差距。这次土地制度改革不仅
有利于刺激农村经济的增长，促进农村社会的整体发展，而且有利于缩小城乡差
距，建立城乡统一的建设用地市场。

（二）中国农村土地流转改革的困境
中国快速的城市化需要大量的城市建设用地。根据目前自然资源部的数据，
地方政府只能满三分之一的城市建设用地需求。根据中国《土地管理法》，未经
土地征用，集体建设用地不得进入市场。但这却成为地方政府以牺牲农民利益为

代价促进经济增长的方式之一。农民承担了土地征用过程中的制度成本。
实践证明，征地导致了征地补偿标准不合理、土地使用粗放等严重问题。为
了满足城市对土地的需求，中央政府提出了“增加城市建设用地，减少农村居民
点用地”的政策，以缓解城市建设用地的压力。在地方政府层面，这一政策以不

同的形式实施，如重庆模式、嘉兴模式和温州模式。这些政策可以帮助农民在短
期内提高收入；然而，从长远来看，这些政策仍然阻碍了农村地区的可持续发展。

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