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不动产登记制度的法律问题研究 • 第三章 农村土地利用法律问题
Research on Legal Issues of Real Estate Registration System

建设用地是农村发展的空间载体，但如果没有土地要素的支撑，乡村振兴目标难
以实现。在此背景下，农村土地市场日益壮大，农村集体经营性建设用地的资产
性质逐渐凸显。农民和村集体经营土地的愿望不断增强。虽然根据中国法律，目
前禁止集体经营性建设用地的转让，但农民自发将集体经营性建设用地使用权出

售、转让和租赁给企业以获取利润的现象很普遍。因此，集体经营性建设用地的
隐形市场已经存在多年，尤其是在中国沿海地区。另外，集体经营性建设用地流
转对于释放土地利用效率、盘活农村资产、优化土地利用空间布局具有重要意义。
因此，大多数地方政府对集体经营性建设用地的非法流转持默许态度，以解决农

村建设用地的不足与社会经济发展对土地需求不断增加的矛盾。
农村社区建设对缓解土地供需矛盾具有重要作用。随着经济发展对土地的需
求日益增加，作为理性“经济人”的农民希望通过土地的转让和交易，获取一般
市场需求的潜在收益。由于很难通过法律手段实现土地的有效流转，因此一些农

民选择规避和突破现行法律法规，实施“隐性流转”。面对这种隐性流通，地方
政府不仅缺乏有效制约这种流通的检查、监督和惩罚途径，也缺乏引导其合法发
展的可行渠道，导致隐性流通市场长期存在。“小产权房”是集体建设用地上的
一种建筑，价格远低于普通商品房。即使不能取得国家建设主管部门颁发的房屋

所有权证，仍有很多城镇居民自愿冒险购买。甚至当地乡政府、村集体自发《产
权证》，默许“小产权房”的合理性。总之，由于法律和政策的束缚，农村土地
流转无法顺利入市，在农村土地流转合法性不足的情况下，土地流转效率不高，
难以满足实践的需求。

二、乡村振兴背景下农村土地流转改革的契机与要求

2017 年提出的乡村振兴作为发展现代化经济的关键举措，为中国的农业和
乡村注入了新的活力。乡村振兴是中国现代化中后期提出的国家战略。它是以农

村为基本区域，以农民为主要人口，以农业为主要产业，以实现农业和农村现代
化为核心目标的社会工程。在 2019 年的试点中，为期四年的以集体利润为导向
的建设用地市场改革政策被写入《中华人民共和国土地管理法》，以使农村集体
企业建设用地的规则符合允许其出售和转让的法律。解除以营利为目的的集体建

设用地市场对其用于商业目的的法律障碍，缓解紧张局势，解决盘活闲置农村住
房用地的矛盾，为农村经济带来新的活力。乡村振兴战略为土地流转改革提供了

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