Page 84 - 新时期财务会计理论创新与发展

新时期财务会计理论创新与发展
Innovation and Development of Financial Accounting Theory in the New Era

一、第三方绩效评价的理论基础和政策依据

传统的预算绩效评价工作主要限于上级政府对下级政府、财政部门对其他

部门，预算管理部门对项目实施部门。评价主体和被评价主体之间既存在行政关
联，又是一种委托—代理关系。从制度经济学视角来看，“出资人”需要对“经
营者”明确绩效目标、实施绩效监控并开展绩效评价；而“经营者”需要按照“消

费者”付费原则，通过提供约定的公共服务，作为获取财政支持的“筹码”。因
此，开展预算绩效评价的理论逻辑就是采用私人部门的管理办法和竞争机制来解
决委托—代理过程中存在的激励不相容问题，从而实现对政府各层代理人的激励
约束，旨在提高行政效率、服务质量和公共产品供给能力，进一步增强解决公共

问题、满足公共需要的有效性和回应力。
针对预算绩效管理的理论解释主要源于委托—代理理论、公共产品理论、新
公共管理理论等。在实际操作过程中，各级政府部门之间可能存在行政隶属关系，

特别是在我国现有行政体制和央地财政事权划分机制下，容易导致上述理论的“失
灵”。因此，社会各界对引入第三方机构开展绩效评价的呼声一直较高。基于理
论分析，政府与第三方机构之间所形成契约的有效性和稳定性，应明显大于现有
行政管理框架下各级政府之间形成的“约定”。另外，借助第三方机构评价的独

立性、专业性和客观性，还有利于避免“内部人控制”带来的效率损失和“恶意
合谋”。从国际上看，由政府或预算管理部门聘请第三方机构实施预算绩效评价
已经成为较为通行的做法。

相比而言，我国开展预算绩效评价的时间较短，引入第三方机构的实践更少，
相关法律法规仍处于探索阶段。2013 年，国务院颁布了政府购买服务的指导意见，
要求把部分服务型政府事项通过公开委托的方式，交由专业的社会力量承担，这
是第三方机构参与绩效评价的基本政策依据。2015 年颁布的《中华人民共和国

政府采购法实施条例》，为各级政府向第三方机构购买绩效评价服务提供了法律
依据。2018 年 7 月 30 日，财政部印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价
工作的指导意见》，要求扎实有序推进政府购买服务第三方绩效评价工作，将第

三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施。2018 年 9 月 1 日，中共
中央国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），
为实施第三方绩效评价、全面推动预算绩效管理提供了行动指南。自此以后，第

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