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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

（二）程序法上的行政超越权限
行政主体在实施行政行为时，往往会超出诉讼法所赋予的职权范围。
①行政权的滥用。行政主体以个人名义行使国家行政权，并由此导致公权

私用。
②管理上的玩忽职守。行政不作为是指行政主体未依法履行其法定职责。

五、行政权运作的两难之处

从历史角度来看，在计划经济时代，我国实施的是高度集权的行政管理制度，
所以，与社会主义市场经济的发展相适应，改革这套制度，客观上就是要解决权
力过分集中的问题，即减少政府部门的权力。改革开放以来，虽然在一定程度上
改善了公共服务的质量和效率，但是离人们的要求还很远。公共物品与服务的价

格不断攀升，但品质却未与之同步提升。究其原因，有多种，从制度上看，当前
我国构建服务型政府的方式仍然是以政府为主、社会主体为主、以政府为主体、
以政府为主体的公共服务为主；所以，我国的公共事业的提供是一种行政垄断的
制度。

造成这种现象的根本原因在于，在社会权力系统中，政府行政权过于集中，
而社会其他力量相对较弱。在很多方面，政府仍然扮演着决策者、生产者和监督
者的双重角色，它既是裁判，又是运动员，它限制着政府行政权从管制型到公共
服务型的转变。在“发展第一”的号召下，以 GDP、税收等为中心的政府工作

重心逐渐转移到了政府的职能上。许多地方政府以本地居民为基数，将流动人口
排除在外，在提供公共服务时，对流动人口和流动人口进行了区别对待。
近年来，国内很多地区都在探索建立服务型政府的方法，每个地区都有自己
的特点，但是，因为没有一个国家统一的规划，没有制定相应的政策法规来巩固

改革的成果，所以导致了行政权力和政府机构的设置在精简之后再次膨胀。例如，
1988年福建省石狮市设立“小政府大社会”，在设市初期，党政机关仅设13个单位，
200 多人，是全国“小政府大社会”的典型代表。随着行政职能的增加和职能的
扩展，其党政机构在 2008 年增加到 27 个工作部门，4 个管理部门，3 个议事协

调部门，总人数达到 361 人。“小政府大社会”的改革模式，也回到了“强政府
大社会”的轨道上来。
在我国，政府的机构设置以政策设置为主，当国家的一种职能要加强的时候，

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