Page 199 - 城市规划与管理研究

第八章 行政的权力和职能

传统的做法就是通过提升这个职能部门，增加部门的人员，从而获取更多的行政
资金，从而使自己的管理功能运转起来。在这种功能被削弱的情况下，为了维护
自身的既得利益，政府机关往往会以法规制定权、立法建议权等方式来强化自身

的职能。这就产生了两种结果：第一种是各部门的利润最大。政府及各部门背离
了公众的利益取向，只注重部门的局部利益，将少数人或少数人的利益转化为对
少数人或个别领导人的好处，其本质是“官衙化”和“衙门权利”。
随着市场经济的发展，各事业单位（包括部分“公司化”后仍然保留着行政

权力的事业单位）从行政主体转变为一个相对独立的经济利益主体，这一点已经
得到了充分的体现。具体表现在：超编（各部门一把手以扩大权力）和超预算（突
破预算，扩大预算外收入），以及个别或群体的腐败。应当看到，虽然我国在不
断地通过政府改革来改善政府部门职能和部门利益不分的制度缺陷，但是，许多

地方的管理活动仍然存在着趋利性的倾向。二是将部门利益法律化。由于立法机
关自身的原因，目前全国人大常委会所制定的法规大多是由政府机关制定。实践
中，“职权法定”“行为法定”“程序法定”等，都是政府部门利用法规强化部
门利益，谋求部门利益最大化的行为。在过去的二十年里，全国人民代表大会所

通过的各项法律草案中，有 75-85% 是由国务院有关机关提出的。另外，行政机
关还颁布了许多行政规章和部门规章，这些规章也是受法律约束的。
这样的立法模式所产生的法律和规章，只能起到扩大的作用，而无法对行政
的运作进行规制。另外，行政权与利益相结合，使得执法趋向于利润，很多具有

执法权的地方政府都承担着将罚款上缴和回拨的工作，这使得行政权在行使过程
中更倾向于采用行政惩罚的方式，而这一回拨机制又会使地方政府的利益最大化
更加明显，地方政府与中央政府之间、地方政府之间为了利益而进行博弈。
在政治方面，中央政府对地方官员的任用和思想的控制都掌握在中央手中。

从经济角度看，这是中央政府对资源的控制。相对于地方而言，中央政府拥有相
对较大的“相机抉择”权力，当产权不清时，中央政府可以运用其政治上的“相
机抉择”，去捕捉有利可图的项目，舍弃那些亏本的项目。地方政府也会想尽办
法避开中央对其的掌控，以求获得政绩。如果说，现在的土地是国家的，但是，

按照行政权力，他们的所有权是被分割开来的，所以，为了当地的发展，他们会
选择用一切可以利用的方式，在一切都准备好的时候，光是土地是不可能得到批
准的，所以，地方政府有更大的动力，将中央的土地所有权变成自己的。为加强

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