Page 204 - 城市规划与管理研究

城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

“三权分离”产生的初衷是为了约束行政权，避免行政权的腐化，也为了保
护公民的合法权益。然而，初期的“三权分立”学说过于夸张地强调了行政权的
制约，从而导致了行政效率低下和权力分散的弊端。伴随着行政事务的增多，行

政功能在近代国家中的地位日益提高，其功能也空前膨胀，具有一定的立法、司
法审查等职能。在此基础上，对行政职能进行合理划分和定位是十分必要的。在
这样的背景下，行政管理学应运而生。威尔逊第一次把政府与政府之间的界限划
分开来，他说：“政府的范围是交易的范畴。他还指出，“尽管政府的工作是通

过政治来决定的，但是，政治并不会无缘无故地对行政部门发号施令。”在威尔
逊的著作中，政治学和行政学开始有所区别。
古德诺以威尔逊的前期研究为基础，对“政”和“行”进行了划分。古德诺
通过对国家行为的研究，把其划分为两类：“表达意志”与“形成意志”。这两

种行为赋予了政府“政治”和“行政”两种功能，也就是“表现国家意志”和“实
施国家意志”的两大基本功能。
古德诺通过对行政功能演变的分析，提出了“两权分立”而非“三权分立”
的政府组织结构，并建立了权力分立与平衡的新原则。这种区分最显著的特点就

是，行政部门的权力得到了扩大，不仅牢牢占据着行政权的位置，还掌握着“民
意”的话语权，甚至还掌握着绝大多数的立法功能。“政行二分说”把“政”与
“治”这两种工作范畴加以区别，为二者所依循的行为模式提供了依据。

2. 我国政府管理功能系统之比较
自国家诞生之日起，政府的管理功能就经历了一个不断演变的历程。从社会
形态的发展过程来看，这一时期的行政职能经过了奴隶社会、封建社会、资本主
义和社会主义三个阶段。在这里，我们将以市场经济为坐标，来研究行政功能与
经济发展的关系。在这里，我们将以市场经济为坐标，对自然经济时代的行政功

能系统与市场经济时期的行政功能系统进行对比，并通过对比分析，来探讨我国
政府职能系统的变革。
（1）自然经济时代的国家管理功能系统
根据我们所掌握的历史资料，氏族的权力主体，在私人占有、阶级产生以前，

就已经是氏族社会中的一种公共组织，它既承担着社会服务的功能，又承担着社
会管理的功能。虽然它本身没有任何行政功能的特征，但在这一最初形式的功能
系统中，却已开始出现了一种管理功能系统的萌芽。

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