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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

3. 行政功能学说之比较
（1）管理功能学说的概观
管理功能学说起源于古代社会。但是，在近代之前，对行政功能问题的研究

还未形成一个完整的理论体系。东方各国在行政功能的发展历程中，也产生了许
多有价值的理论。本文着眼于市场经济条件下的行政功能理论，仅就现代西方理
论中的几个重要理论进行了探讨。
国家和社会的相对分离，为政府职能的定位创造了依据。国家与社会的分离

与市场经济的持续发展密切相关。在西方，市场是最基本的配置资源手段，这一
点已被普遍认同。但是，由于“市场失灵”和“社会不能”的出现，在一定程度
上导致了政府权力的扩张，从而实现了政府对市场机制的有效干预。
行政功能历来是政治学、行政学乃至整个社会科学界共同关心的问题。特别

是在西方，人们对此的兴趣从未消退。从不同的视角、不同的立场、不同的时空，
思想家都有自己的见解，由此产生了丰富的行政功能理论，这不仅丰富了行政管
理的知识库，也对行政管理的发展作出了重大贡献。虽然这些理论的侧重点不同，
但是从根本上来说，大致可以划分为“放任型”和“政府介入型”两大类。

公民社会的发展，一方面使得国家和社会的分离，从而为“无为而治”的管
理功能学说提供了现实依据；但同时，也不能将行政与司法的关系彻底割裂开来，
从而为政府介入行政功能说创造了现实条件。在这种情况下，政府介入型管理功
能说与“放任型”管理功能观逐渐占据主导地位。

从理论形式上讲，以市场失灵、社会不自足为基础的国家介入型行政功能理
论，期望通过发挥政府的社会功能与经济功能来弥补上述缺陷；而自由主义的管
理功能论，从个体的自由与市场秩序的角度，主张对政府角色进行必要的约束。
此外，有较大影响的是“西方马克思主义”的行政功能理论等，尽管它们曾在一

定时期受到关注，并对主流的行政功能理论构成了挑战，但总的来说，它们的影
响力不如自由主义的行政功能理论、政府干预的行政功能理论。
（2）管理功能放任论
随着现代西方资本主义革命的胜利，“三权分立”思想逐步被人们所接受，

并迅速地作为一个国家的组织原理而确立起来。与此相适应，政府职能与政府职
能分离的现象也在不断被人们接受。在国家和社会分离的背景下，自由派开始注
意到“个人权利”和“国家权力”的界限，并提出了“行政功能”的定义。在这

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