Page 205 - 城市规划与管理研究

第八章 行政的权力和职能

伴随着私有财产的出现，氏族社会逐步进入了奴隶社会，并以此为基础，开
始了人类社会的实际管理。与此相应，氏族社会的公共管理和服务功能也随之分
化，等级统治功能逐渐显现，并逐渐成为国家功能的一个重要组成部分。

从奴隶社会到封建社会，一直到市场经济的出现，这一漫长的历史进程中，
虽然行政功能呈现出了垂直方向的重心偏移，在水平方向上的扩展，但其基本制
度却并未发生根本的改变，而是呈现出三种功能的均衡，即阶级治理功能、社会
管理功能、社会服务功能。

在传统的国家里，管理的功能是宽泛的。在个人和国家的关系中，因为个人
的自主性不强，活动范围受到限制，所以政府和个人的联系变得更加密切，而行
政功能对私人问题的介入也更加广泛。尽管东西方国家之间的关系呈现出各自的
特点，但都有一个共同的特点，那就是“国家化”。这就给行政功能介入经济、

社会生活留出了余地，同时也埋下了权力过大而个人权利过窄的祸根。
在传统的国家管理功能中，等级统治功能凸显。在对社会、经济和文化等方
面的管理，历来都是以政治手段进行管理的。它体现在对有限资源的配置上，追
求无条件的服从。在这一强有力的政治统治功能的重压之下，行政与服务变成了

一种附属品。
（2）我国社会主义市场经济条件下的管理功能体制
从我国市场经济的发展历程来看，我国经济发展先后经历了传统与近代两个
不同的历史阶段。两种市场经济体制下，其管理功能呈现出不同的制度架构。

传统市场经济尚处在市场经济发展初期，其管理功能以“放任”、“限制”
为特征。在这个过程中，一方面，市民意识逐渐成熟，个人成长获得飞跃式发展，
另一方面，国家和社会二元分离的步伐也在加速。在资本主义国家确立了自己的
统治之后，人们普遍认为，国家在经济上实行“无为而治”、“社会管理松散”。

在经济学方面，亚当·斯密为代表，在政治上，约翰·洛克为代表的自由主义，
是西方社会在走向市场经济的过程中占主导地位的意识形态。
随着传统市场经济的深入发展，“自由放任”的政策走向了顶峰。市场经济
的一些弊端也逐步显现。但市场经济自身也有其不可克服的弊端，如社会矛盾的

激化，周期性的经济危机的发生等。同时，在现代化过程中，由于社会管理功能
的急剧扩张，导致了政府机构的日益庞大，“自由放任”的政策已经难以为继。
从管理功能上看，晚清政府的管理功能由于受到经济、社会、个人等方面的

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