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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

但实际上大量的规范性文件都是通过立法的方式来实现的。这一时期，地方性立
法也十分盛行。大的行政区、省、市、县，得按各地政府机构章程的规定，制定
规章或单行规章；1952 年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第 23 条规定，

民族自治地方的各级民族自治机关均享有这一立法权力。
从立法的内容来看，在新政权刚刚成立的时候，它首先要做的，就是为国
家提供一个根本的国家制度，以巩固革命胜利的成果，并为社会提供一个基本的
法制秩序。因此，在这些法律中，有《土地改革法》、《惩治反革命条例》等，

都是为了适应这种需要而制定的。同时，它的具体内容也变成了党内方针的具体
体现。
2. 关于城市规划立法的初步探讨
（1）政策的启动

在这个时期，虽然立法活动依然十分活跃，但是各部门法却不尽完备，甚至
连特别重要的《刑法》这样的法律体系也没有居于核心位置的《基本法》。中国
的城市规划管理制度也充分体现了这种特点。其次，与《土地改革法》相比较，
那时的土地私有权还不能完全体现社会主义的根本性质，因此，土地行政规章在

法律层面上对土地国有进行了规定，以维护社会主义政权和土地利用的需要；中
华人民共和国建立之初，城市规划还远未发挥出如此重要的作用，因此，它的地
位并不算太高。因此，在城市规划方面，不仅没有一个核心的法律，而且它的管
制也是以政策为主导的，再加上它的工作具有恢复性的特征，因此，它的立法也

是一种探索性和试验性的。
毛泽东的一份报告（毛泽东主席在 1949 年的七届二中全会上所作的讲话）
和一份关于党内工作的简报（1951 年中共中央发布《政治局扩大会议决议要点》），
就是在这个基础上，贯彻“为生产，为工人阶级”这一基本政策。至于钱从哪里

来，周恩来总理在一九五一年的中共中央政治局扩大会议上提出了一个办法，然
后让国务院的相关机关以“决定”的方式向全国公布。这一富有弹性的政策探讨，
为中华人民共和国建立之初，城市规划所遇到的迫切问题提供了理论依据。
（2）程序性的城市规划探讨

《中华人民共和国编制城市规划设计程序草案》是中国对城市规划程序进行
探讨的第一个阶段。这个概念是一九五二年，由苏联有关方面的专家所提出来的，
当时还没有正式实施，但是已经在全国范围内广为传播，并作为“一五”时期城

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