Page 196 - 法律理论与应用实践分析
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法律理论与应用实践分析
Analysis of Legal Theory and Applied Practice
法定储备模式，最终建立起以政府储备为主导、机构储备为主体、商业储备为补
充的石油储备体系。
此外，《意见稿》中关于设施安全保护、操作安全规范、环保安全义务等
详细条款，如第十一条（建设原则）、第十六条（安全生产保障方针）、第十七
条（安保双重领导）、第十九条（设定保护区域）、第二十条（人员培训）现均
只针对政府储备和政府石油储备基地。《意见稿》第三十八条仅原则性地规定了
企业商业储备设施的安全、环保和消防等交由储备设施所在地县级以上地方人民
政府监督管理。在没有可供执行的配套规范以及相应的程序性规定下，该规定会
导致地方政府执行难或随意执法，法律责任在实践中不容易起到应有的预防和惩
罚的作用。因此建议在正式《国家石油储备条例》中增加对企业商业储备安全环
保义务的具体规定，或由相关能源主管部门另行制定配套管理办法，用法律明文
确定民营石油公司对国家石油安全的责任。
2. 循序渐进，分步实施，最终确立由独立中央储备机构管理的机构储备
目前我国的国家战略石油储备体系建设仅限于政府储备，2016 年《意见稿》
设立了第三章（企业义务储备）表明政府正刚刚开始发展企业义务储备。《意见
稿》第 3 条第 1 款规定，“本条例所称国家石油储备，包括政府储备石油和企业
义务储备石油”，即《意见稿》中纳入国家动用体系之下的国家战略石油储备概
念，并没有包括机构储备。立法必须具有一定的前瞻性，建议在概念中加入机构
储备范畴，为未来发展机构储备保留空间。
事实上，机构储备体现出的作用日益受到其他国家的重视，世界范围内设
立中央储备机构的国家数量亦在逐年增加，譬如欧盟国家正在力图将其企业义务
储备转化为机构储备。机构储备具有的最大优势即在于其将分散的企业法定储备
义务集中代持，具有政府储备控制力强、动用效率高的优势，同时机构储备市场
化的运作模式使其具有企业储备市场化程度高、储备成本低的特点，是我国储备
模式建设的最终目标。国务院发展研究中心早在 2007 年就提出我国石油储备体
系建设可以分起步期、过渡期、成熟期三阶段进行。起步期以政府储备为主，国
有企业商业储备为补充。过渡期间，政府石油储备基地将基本建成，需通过立法
进一步要求所有石油经营企业在纯商业性质的储备以外，承担法定义务商业储备，
将石油储备体系逐渐扩大到政府储备和企业义务储备为主，企业商业储备为补充
的模式。在成熟期，企业法定义务商业储备的管理和运营日趋成熟，即可建立德
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