Page 21 - 消防监督与技术理论研究

第一章 消防执法体制法制化发展

性文件，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章。在过去，
行政法制不太健全的状态下，政策性文件即所谓的红头文件一时成为一种重要的
行政执法依据，虽然必须肯定其在一定时期起到了填补法律空白、保证行政执法
有效开展的作用，但也为行政执法的主观随意性大开方便之门，特别是基层政府
的所谓政策性文件，使得选择性执法、不均衡执法频频出现，大大伤害了行政执

法的公平公正和行政相对人的合法权益。当然，凡事都要综合成因做客观分析，
由于消防执法长期从属于公安部门行政职能之下。因此国家层面专门性的消防规
范文件仅仅依靠法律、行政法规和公安部规章制订的立法资源还不能满足消防行

政管理与执法的需求，因此公安部消防局出台的一些规范性文件也近似地发挥了
部门规章的作用。但从法治建设的长远角度看，未来这次低层次的行政规范性文
件目前只能作为过渡性的适用依据，应当逐步为正规的上位立法文件所取代，特
别是其中确定消防行政执法的相关内容。值得注意的是，2018 年 3 月十三届人
大一次会议通过的《国务院机构改革方案》将消防职能划归新成立的应急管理部，

不仅消防行政规章将出自于这一新成立的部门，而且多数消防法规甚至消防法律
本身的前期起草工作也将由这一部门承担。
（一）法律

作为消防领域的核心法律，《消防法》是消防行政执法的主要法律依据之一。
现行的《消防法》1998 年制定并于 2008 年重新修订后公布，事实上在 2015 年
消防法的再次修订已经由公安部启动，并形成了 2016 年 3 月的《消防法征求意
见稿》，引起了消防学界和管理界及相关社会各界的热烈讨论，正值尘埃落定而
将修订工作做进一步推进之际，2018 年 3 月正式出炉的国务院机构改革方案中，

消防职能从公安部门划归新成立的应急管理部，同时还将原来分散在农业部、林
业部的草原、森林防火职能也整合到消防职能中来，而消防与森林执法人员，将
统由军警编制转入普通行政编制。这无疑使《消防法》修订最初的小修小补格局

被彻底打破，一个重新整合和塑造消防执法法律体系的契机得以出现。
当然，除了《消防法》，作为行政执法基本依据的《行政许可法》《行政处罚法》
《行政强制法》《行政复议法》，以及其他包含消防执法内容的应急、安监、质
检、建设领域的重要法律如《突发事件应对法》《安全生产法》《产品质量法》
《城乡规划法》《建筑法》也是消防行政执法行为的重要法律依据。但《人民警

察法》《治安管理处罚法》等与公安职能和警察身份紧密相关的法律在未来的消

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