Page 291 - 环境工程技术的发展和应用

第八章 地方生态环境执法困境及对策

地方政府之间利益，地方就会因经济财政状况等原因出台一些妥协政策，势必再
度延缓垂改进度，影响基层生态环境执法效能的提升。
（三）地方政府环保政策执行存在偏差
1. 政策目标不一致
一是政治集权引发的目标不一致。地方政府参照中央政府部门组成模式，

自上而下相对应地设立一系列职能部门，而中央政府及其职能部门的政策是通过
各级政府及部门层层下达执行落实的，同时上级政府、部门对下级政府及部门也
存在影响、控制，并监督下级对自己传递下去的政策执行情况①。改革开放以来，

在地方政府官员业绩考核中，诸如财政收入、当地人均年收入这些指标是可以量
化的经济类指标占有的比重是最大的。因此，就目前来看，任期内地方经济发展
程度直接决定了地方官员的晋升。在设立生态环境保护政策目标上，中央同地方
之间也存在不一致。中央站在国家战略的高度综合考虑经济发展与生态环境保护、
可持续发展之间的协调关系；而在政绩考核指标的影响下，地方政府对待生态环

境保护工作更多的是考虑自身能否正确处理好环境保护与经济发展之间的关系。
相比于生态环境保护带来的长期效益，抓好营商环境、招商引资等经济发展带来
的效益最快又是显而易见的，这对于任期有限的领导干部来说是更希望的。因此，

由于地方对环境保护的认识和中央很可能达不成一致。
二是财政分权引发的目标不一致。1994 年以来，我国实施分税制改革，分
税制改革最主要的特点就是税收征管进一步集中。地方税收由地方政府留存一部
分后，一部分上缴中央，中央再根据自身分析和各地方政府需求，以转移支付的
方式将税收下拨给地方。而在环境保护政策执行中，中央转移支付一部分专项资

金给地方，而往往地方要承担大部分的财政支出以执行环保政策。在此情况下，
地方政府往往会优先把握住可预期的财政收入，即保障住税收中能留存的部分，
以保障即期效用②。

2. 自由裁量权过度使用
自由裁量权是指执行主体在合法范围内，根据自身的价值取向，自行选择
行为方式、做出决定的权力。地方政府在实际执行上级政府的政策过程中，会利
用自由裁量权，对执行方案进行相应的调整，同时，地方政府为获得更大便利，
必然要扩大自由裁量权的使用范围。地方政府的官员任期一般为五年，而在政治

激励的影响下，官员如何在较短的任期内做出成绩，常常是他们开展工作的重要

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