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法律体系分析及建设研究
Analysis and Construction of Legal System

总之，有效的地方政府债务管理权责的划分是成功实现地方政府债务分权的
关键，而作为一种管理体制，债务管理权责划分的制度设计是一个遵循一定的经
济原则，并综合本国的政治、经济、文化等因素进行整体规划的过程。对于发展

中国家来说，该项制度的实施和优化通常是一个长期的艰难的过程。
美国联邦政府早在 1990 年就制定了《联邦信贷改革法》，后经过几次修改。
该法律制定的初衷体现在：更准确地评估联邦政府信贷计划的成本；将信贷计划

的成本置于同其他联邦支出一样的预算基础上；优化各种政府信贷工具（直接贷
款、贷款担保、补助等）之间的资源配置。

第三节 中国地方债法律制度的构建与完善

一、中国地方政府债券研究背景

中国所谓的地方债券，主要是相对国债而言的，地方政府所发之债券。新中
国成立以来，因为财政体制的原因，地方政府债券长期远离我们的经济和金融生

活。20 世纪 80 年代末至 90 年代初，许多地方政府为了筹集资金进行修路、建
桥等工程建设，都曾经发行过地方债券。有的地方政府债券甚至是无息的，以支
援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。到了 1993 年，
国家终止了这类行为，并着手对这一突出问题加以研究和解决。此后，中国颁布

了《中华人民共和国预算法》，其中第 28 条明确规定：“除法律和国务院另有
规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这就从立法上明确终结了地方政府

作为发债主体发行地方政府债券的历史。放眼国际，在大多数西方市场经济国家，
如美国、法国、德国、英国等，中央预算和地方预算各自独立编制，地方财政独
立于中央财政。他们在这方面的制度建设已颇为发达，特别在联邦制国家，其通
常有一套完整、有序的地方政府债券运作制度。例如，美国的州和地方政府普遍

存在为筹措学校、道路和其他大项目的开支而发行债券，且往往运作良好。一些
经济转型国家也在试行推出地方政府债券，如印度，其总体上取得了较为明显的

成就。自 1950 年新中国第一次发行国债以来，中国国债的制度建设已取得了显
著成效。但国债作为中央政府债券，其作用与意义往往也只能归结到中央财政的

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