Page 135 - 生态环境监测技术与环境污染防治研究

第五章 环境影响评价的相关问题研究

管理执法不严的问题还相当普遍，个别地方在建设项目环境影响审批中存在“首长意
志”“先上车，后买票”等违法现象；有的环境保护行政主管部门甚至对不符合产业

政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批。因此，必须加强环境影响评价制度的执
法监督。例如，在法律上明确地方各级人民政府及各部门的环境监管责任，建立并完
善环境保护行政责任追究制；确立环境保护机构的独立执法地位，实现环境保护执法

垂直管理；强化环境保护行政主管部门的行政管理权、监督权，赋予其必要的强制执
法手段，如查封、扣押、没收等；建立强有力的司法体系，使环境保护行政主管部门
可以通过诉讼强制执行环境保护法律的有关规定等。
（二）完善战略环境影响评价制度
战略环境影响评价制度始于美国 1969 年的《国家环境政策法》，它要求在作出

有关经济开发活动的宏观决策，如有关的政策、立法、规划和计划之前，考虑该决策
对环境可能造成的各种影响，以减轻或避免它对环境造成不良影响，从而作出正确的
决策，促进经济、社会和环境的可持续发展。自美国首先作出规定后，加拿大、荷兰、

丹麦、英国等国也纷纷采取了该制度，把环境影响评价的范围扩展到有关法律草案、
全局性规划和纲要的层面。这些国家的战略环境影响评价制度为中国提供了有益的经
验，也为中国战略环境影响评价制度的完善指出了方向。首先，在中国目前经济发展
的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况
下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是必要的。具体而言，

应该把下列内容列入战略环境影响评价制度的范围：不设区的市、县、乡镇人民政府
及有关主管部门制定的规划；国民经济和社会发展计划；地方性法规、规章及相关政
策也纳入战略环境影响评价的范围，并渐次扩展到行政法规和国家法律。其次，环境

影响评价作为一项决策机制，其功能主要在于为决策者提供关于拟议行动及其各种替
代方案的各种环境影响信息，从而使决策者能够确定在环境、社会、经济等方面均为
最佳的方案。因此，环境影响评价制度应理所当然地包含替代方案。当然，如果要求
所有的建设项目都要另搞替代方案，难以做到，也没有必要。因此，可以参照环境影
响评价根据建设项目大小进行分级审批、分级管理、分级进行并编制环境影响评价报

告的情况，部分性引入替代方案，即对于那些需要编制环境影响报告书的政策、规划、
立法和建设项目规定其在报告书中设计替代方案，对于那些对环境影响比较小只需要
编制环境报告表和登记表的项目，则不作替代方案的硬性规定。另外，可以根据替代

方案内容、性质的不同，对替代方案作出不同类别的规定。
（三）完善环境影响评价审批制度
对于中国的环境影响评价程序，提出如下建议：第一，对于战略规划项目环境影
响评价，建议采取中央、省级、地（市）级三级评审体制（前面已经论述，建议把不

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