Page 77 - 乡村振兴战略下农业产业经济发展研究

第二章 农村土地承包的相关问题分析

经营权后，不需要为土地承包经营权剩余权利另赋新名。土地承包经营权不丧失
外观上的完整性，其部分权能仅是在土地经营权存续期间被限制。基于此，理应
呈现为“土地承包经营权—土地经营权”的权利结构。申言之，“土地承包经营权”
既是政策术语又是法律概念，已使用 30 余年，被大量法律法规、政策文件采用，

关系当下开展的土地承包经营权确权工作，一旦弃用，势必造成修法成本的高昂
和公众认知的混乱，影响确权登记工作的开展。
最后，文件中“土地承包权”在部分语境下应理解为“土地承包经营权”的
通俗称谓和便宜提法，实质与部分权能受到限制的土地承包经营权具有内在一致

性。政策规定在表述相关概念上势必不如法律条文一般严谨，时常出现混用“土
地承包权”与“土地承包经营权”的情形。以新《农村土地承包法》为例，第二
章第四节、第五节是关于土地承包经营权、土地经营权的系统规定，其中明确涉
及土地承包权的规定仅有一处。在土地经营权派生并流转之后，大部分情况下剩

余权利依然被称为土地承包经营权，系出于落实“保留土地承包权”的制度设计，
亦可视为对既往文件混淆使用二者概念的纠正。因此在分析“三权分置”权利结
构时，断不可以偏概全，应在综合对比、考量政策文件的语境之下，探究其真意。
综上，“土地所有权－土地承包经营权－土地经营权”的权利结构，充分考量了

现行政策与立法表达，符合立法的体系规范性和逻辑自洽性，系政策话语恰如其
分的法律表达。

三、“三权分置”下土地经营权抵押困境

（一）土地经营权性质不明
“三权分置”政策出台后，农村土地的权利构造发生改变，土地经营权从原
来的土地承包经营权中分离出来。关于承包权的权属当然并无争议，而新划分出
的土地经营权在法律或政策文件中无明文规定，因此其权属性质则成为众学者研

究争议的对象，部分学者认为土地经营权属物权，部分学者认为其属债权，还有
一部分学者坚持物权债权说。
（二）土地经营权抵押登记制度不完善
毋庸置疑，确权是三权分置的前提，没有确权就不可能分置，其源头就是土

地承包权和土地经营权确权。政府所做的工作一是开创和培训，二是认真部署确
权，三是加强项目扶持。据统计，2022 年度山东省自然资源统一确权登记共预

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