Page 105 - 新时期环境影响评价与咨询研究

第三章 建设项目环境影响评价

制度时受到当时计划经济和“管理论”的影响，环评制度演变成了一种高度集权
的行政审批制。但随着经济体制的转变与“放、管、服”政策的深化，政府越来
越有意识地将权力还给市场，将环境影响评价中的大部分关系交由市场调节，我

国前后两次《环境影响评价法》的修改都体现了这一点：前置审批程序的取消，
环评机构资质认定行政许可的取消以及环评内容的简化等。但是改革并非一蹴而
就，政府在角色转换的过程中还无法正确处理公众参与监督、后续责任落实、企
业自觉程度不高、事中事后监管不足等问题。简政放权的背景下，部分地方政府

为了响应国家政策，对于权力下放的力度过大，节奏过快；并且某些地方的改革
措施也明显超出了法律规定，例如浙江省温州市对于其制定的负面清单以外的建
设项目允许“先建后评”、广东省惠州市过度简化环评内容，将所有的正面清单

中的建设项目都改为登记表的形式等等。对于应当由市场自身调节的部分政府并
未完全放手，对于应当监管的部分也并未及时落实监管措施。政府应当认识到，
对于建设项目的环境影响评价工作应当是“控权”而非“集权”，是“放权”而
非“放任”：整个环评过程应当是在市场的主要作用下，由政府作为监督者对环
评工作的开展进行把关，政府要做的更多的是程序性的引导，实体上的要求应当

交由环评过程中建设单位、社会公众以及环评企业三方进行博弈。
（二）行政权力本位的公法调整无法覆盖市场变化
中国法律制度深受封建历史的影响，形成了“作为权力主体的行政机关居于

核心地位，公民、法人为义务主体”的特征，公法背景下政府与人民的关系表现
为“命令—服从”的模式。新中国成立初期，虽然国家通过立法对行政权进行监
督和控制使得“政府集权”的法制特征得到了一定程度的改善，但是其并未发生
根本性的扭转。加上当时中国受到苏联等国家高度集权的行政管理模式的影响，
中国的环评制度依旧笼罩在公法“无所不包”的背景之下。中国的环境影响评价

制度首次于 1979 年的《环境保护法》中确立，受到计划经济和政府集权的影响，
本应当以公众参与、司法审查与行政控权为核心的环境影响评价制度变为了一项
环境行政管理部门权力本位的严格的行政审批制度。2002 年《环境影响评价法》

确立，其依旧保留了高度集权的思想，行政权力涵盖了环评过程中的几乎所有的
环节，行政权主导下的环境影响评价体系变得过分庞杂，但是实际效果并不明显，
呈现出了“大而无货”的现象。同时，政府资源的有限性导致了环评制度在公法
覆盖面广而监管效能不足的局面。因此，除了政府在我国目前的环评制度中未正

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