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财务与审计研究
Financial and Audit Research

第三节 国家审计职能变革的路径选择

一、现行国家审计制度存在的问题

（一）国家审计存在独立性问题
独立性是国家审计监督的本质要求，是国家审计的灵魂，是保证审计工作顺
利进行的必要条件。

“独立性是指完全诚实、公正无私、无偏见、客观认识事实、不偏袒。”就
国家审计而言独立性包括两个方面的内容：国家审计机构的独立性和国家审计机
构中审计人员的独立性。中国目前的国家审计机构在国务院和县级以上的地方各
级人民政府设置，实行双重领导体制，地方各级审计机构对本级人民政府和上一

级审计机构负责并报告工作，业务上接受上一级审计机关的领导。从审计机构、
被审计者和委托审计者的关系看，“作为被审计者的国务院各部门、地方各级人
民政府和国有企事业单位等，它们与国家审计的执行机构同属于委托审计者领导，
具有同一的隶属关系和共同的利益”，审计机关执行监督检查取决于行政首脑。

这破坏了国家审计机构的独立性，不利于国家审计职能的发挥。法律规定审计机
构的财政经费来源于本级政府的财政收入，国家审计机构对本级政府依赖性很强，
独立性再一次受到影响，直接造成了国家审计的效果不明显。
审计人员的独立性是审计独立性的另一个方面，根据《中华人民共和国宪法》

的规定：“全国人民代表大会根据国务院总理的提名，决定审计长。”这种审计
人员列入行政编制的设置使得审计人员开展审计工作时由于怕受到打击报复，不
敢也不能开展有效的审计监督。实际工作中往往出现这些情况：在审计对象的选
择上，审计机构可能不会选择行政主管官员亲自执行的项目，而这些项目是往往

是非常重大的，或是选择无关紧要的项目进行审计；在审计执行时间的选择上，
审计工作的开展应该在审计证据易于取得时进行，由于行政干预，可能会错过时
机的最佳时机从而失去最有利的证据；在审计结果的处理上，对于审计中所发现
的问题审计机构迫于压力可能不会选择国家的法律作为处理问题的依据，而是把

本级政府的指示或是上级政府的指示作为处理问题的依据，这又会对审计的公开
造成影响，由于审计问题的处理并非按照法律进行处理，这就造成了审计机构不
愿意或是不能够公开审计报告，只采取在政府内部解决的方式，如此一来国家审

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