Page 123 - 房地产经济健康平稳高质量发展研究

第六章 土地的开发与利用

三、土地一级开发基本模式及优化建议

（一）土地一级开发基本模式

1.政府主导型运作模式
政府主导型运作模式中“政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列
为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的
一级开发工作。”该机构是非政府作为土地资源的掌控者，不仅作为所有权主体

进行土地使用权与行为，而且参与土地征收、拆除、平整、基础设施建设等开发
活动。为完成土地一级开发活动，政府一般设立土地整理储备中心或组建其他机
构以完成整个开发工作，开发土地的权属登记在该机构名下。各地土地储备机构

的名称不一，但该机构的性质基本上均为由政府财政专项拨款设立运行的非营利
性政府组织，事业编制，其基本职能是加强土地调控，规范土地市场运行，促进
土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。土地储备中心在完成土地一级开发
后，将“熟地”交由土地管理部门，以招标、拍卖或挂牌方式公开出让。该行为

的依据直接来自2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布
的《土地储备管理办法》。该办法要求土地储备机构对于依法储备的土地要进行
必要的前期开发。前期开发所涉及的工作范围包括建筑物及地上、地下附着物的

拆除清理、土地平整以及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化等
市政基础设施建设工作。
在政府作为土地一级开发主体的运作模式中，政府能够完全控制土地运作行
为，进而实现土地开发的社会效益、经济效益与环境效益。与其他模式相比，由

于政府参与土地一级开发始终，法律关系较为简单，有利于防止出现因贪图利润
最大化而损害公民利益的事件。政府主导型的开发模式虽然有着其他模式不可比
拟的优势，但它所暴露出的缺点也是无法回避的。该模式的不足主要表现在政府

负担过重，融资压力大。
受政府这一特殊身份的影响，政府的融资渠道非常单一，即基本上依靠财政
拨款，政府向其他非金融机构借款与政府以提供担保方式融资原则上是不被允许

的。2010年6月10日，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问
题的通知》，该文件对政府的融资平台发出了清理规范的号召，要求银行业金融
机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则对平台公

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