Page 127 - 房地产经济健康平稳高质量发展研究

第六章 土地的开发与利用

使用者的利益，造成社会冲突事件。政府与企业协作型一定程度上，能够体现政
府作为管理者、服务者的定位；另外，能够发挥企业机动灵活的优势，其不足表
现在有可能由于考虑一、二级开发的连续性因素，导致招投标程序流于形式，损

害土地开发的公信力。完善中国土地一级开发模式，更好地开展土地一级开发，
应当从以下方面入手。
1.在法规层面上对土地一级开发模式作出多样化的规定
目前，中国的土地一级开发模式主要来自各地实践经验的总结，国家法律、

法规、部门规章对此鲜有规定。有的虽然有规定，但又与其他规定相互冲突，缺
乏操作性。例如三部委联合下发的《土地储备办法》规定土地储备中心有权做土
地收储与土地一级开发，但国土资源部党组下发的《关于国土资源系统开展“两
整治一改革”专项行动的通知》又否定了土地储备部门的这一职责。为更好进行

土地一级开发工作，应从法律法规规章层面对土地一级开发模式做出明确，建立
多元化的土地一级开发模式和严格的适用程序，满足土地一级开发的需要。
2.对目前实践中普遍适用但未得到认可的土地一级开发模式进行确认
根据土地一级开发主体与二级开发主体之间是否具有关联关系，可以将土

地一级开发运作模式分为规范意义上的土地一级开发运作模式和非规范意义上的
土地一级开发运作模式。规范意义上的土地一级开发运作模式是指在国有建设用
地使用权出让前，依法定程序确认的土地一级开发企业按照其与政府签署的土地
一级开发合同等法律文件的要求，完成土地的一级开发、整理任务，经政府验收

合格后，将土地交付出让，并获取开发利润的土地一级开发运作模式。非规范意
义上的土地一级开发运作模式是指土地一级开发中较为常见但不为法规认可的情
况。实践操作当中，全国很多地方的土地一级开发模式均采用较为隐秘的方式进
行，即土地一级开发企业参与土地一级开发市场的目的是取得土地二级市场的开

发权，政府为了解决融资难的问题，先期由企业垫资或由企业实质性地参与土地
一级开发的具体工作，然后在随后举行的土地使用权公开出让活动中为土地一级
开发企业设定一些优先条件，协助土地一级开发企业获取土地二级市场开发权。
该行为受到了《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》的严

厉制止。从这个意义讲，该模式是不规范的。尽管非规范意义上的土地一级开发
模式没有得到中国法规或政策文件的认可，但是实践当中却被地方政府频繁采
用，它为缓解政府融资困难，满足基础设施建设需要提供了重要支撑，为了防止

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