Page 125 - 房地产经济健康平稳高质量发展研究

第六章 土地的开发与利用

发，无需像现在一样，对土地一级开发主体履行招标程序，而是以协议的方式一
次性取得土地使用权的一级和二级市场开发权。
随着土地开发进程的不断发展与各项法规的逐步出台，“毛地”出让的模

式逐渐退出历史的舞台，政府作为土地权属主体，除直接参与土地一级开发外，
或将土地一级开发任务交付政府出资设立的企事业单位，或通过依法招标的方式
将其交付给市场上的土地一级开发企业，由该主体根据政府的要求或双方签订的
土地一级开发委托协议的约定，对目标土地进行统一征地、收储、拆迁、补偿、

安置，以及市政基础配套设施建设，从而达到“三通一平”“五通一平”，甚至
“七通一平”的要求。这是企业主导型运作模式发展的第二个阶段。
企业主导型运作模式发展的第三个阶段从2010年9月3日国土资源部党组印发
《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》之日起拉开帷幕，

该通知明确土地储备机构与国土资源管理部门等政府部门不得直接从事土地一级
开发，同时强调国土资源部门所属企事业单位不得直接从事土地一级开发，土地
储备中心必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。该文件
将土地一级开发市场完全交给了企业，因此如果该文件被有效地贯彻实施，则企

业主导型运作模式将会被推上了一个高速、充分、规范化发展的新台阶。
企业主导型运作模式不仅可以极大缓解政府的融资压力，解决政府融资难问
题，而且可以有效提高土地一级开发管理水平与工程质量，有利于土地市场的规
范化发展。不足之处在于政府获取增值收益的空间变小，调控土地市场价格的能

力也随之降低；容易引发社会突发事件，激化社会矛盾；另外，对于土地一级开
发企业来说，若完成一级开发的土地难以迅速变现，则一级开发企业需要长期负
担资金占用的风险。近日，有媒体报道，北京市正酝酿能成立一家规模庞大的土
地一级开发公司，全面负责北京市的土地一级开发，这意味着北京土地一级开发

模式将由企业主导型向政府或政府与企业协助型发展。
3.政府与企业协作模式
在该模式中，政府通过考察企业资金、技术、管理等方面的实力，依照项目
的实际需要选择目标企业，与目标企业共同出资设立项目公司，共同对土地一级

开发项目进行开发运作。政府和企业协作的土地一级开发运作方式，可以充分发
挥政府和企业的能动性与团队意识，优势互补，团结协作，提高土地开发效能。
苏州工业园区土地一级开发项目即采取此种模式，由苏州人民政府指定国有公司

·113·