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房地产经济健康平稳高质量发展研究
Research on the Healthy, Stable, and High Quality Development of the Real Estate Economy

司贷款进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。该通知的出台，
使得政府融资更加艰难。
2.企业主导型运作模式

“企业主导模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级
开发。”在土地开发的早期，即企业主导型运作模式发展的初级阶段，开发商或
用地单位一般均自行进行土地一级开发。当时并没有关于土地一级开发的概念，
更没有对土地一级开发企业进行招标的做法，在这样的历史背景下，最早描述土

地一级开发的《中关村科技园区条例》尚未出台，国土资源部对于四类土地进行
招拍挂的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》还不存在，国家的《土地储
备办法》也未颁布，能够依据的只有《土地管理法》以及土地管理法实施条例、
办法、细则等。在这样的历史背景下，获取土地使用权的方式只有两种，即协议

出让和划拨使用。但无论是协议出让还是划拨使用，当时的土地开发模式与目前
土地一级开发制度下的开发模式相比，总体来讲呈现出如下共同特征：
第一，土地一级开发的主体与土地二级开发的主体系同一单位。在土地储备
制度与土地一级开发制度尚未形成的年代，没有土地一级开发的概念，但是与目

前规范意义上的土地一级开发内容相同的工作，如征地、拆迁、市政基础设施建
设和公共配套设施建设，均是由以协议出让或划拨使用方式取得土地，进行与现
在规范意义上的土地二级开发工作，如住宅、公园、办公楼、医院、学校、库房
等建设工作的用地单位承担。

第二，介入土地一级开发的时间节点并不局限于土地使用权出让前。国土资
源部关于国有土地使用权应当“净地”出让的规定，排除了土地使用权出让后再
进行土地一级开发的可能性。即应当先进行土地一级开发，将“生地”变为“熟
地”，再正式出让土地使用权。但是在既没有法律规定约束，又没有先例可循的

年代，往往先是用地单位与土地管理部门经过协商，先签订土地使用权出让合同
或先取得划拨决定书，再进行征地、拆迁与基础设施建设，等到所有的一级开发
工作就绪，才开始进入土地的二级开发阶段。
第三，无需进行招标程序，即可进行土地一级开发。国土资源部的《招标拍

卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台前，国有土地使用权的取得无需履行招拍
挂程序，用地单位只要和国土资源管理部门签订协议即可取得土地使用权，况且
当时承担土地一级开发任务的主体即土地二级开发单位。因此，进行土地一级开

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