Page 139 - 房地产经济健康平稳高质量发展研究

第六章 土地的开发与利用

三、建设用地开发与耕地保护之间矛盾

（一）城市化建设占用耕地的必然性

1.经济发展导致城市用地增加
自改革开放以来，中国经济出现了快速增长，人们对住房、交通和生活环境
的要求越来越高，人均居住面积呈现出节节攀升的态势。特别是近年来，随着城
市机动车数量的持续增长，刺激城市道路用地快速扩张，导致更多的土地用于道

路、停车场和其他相应的服务设施。
2.经济利益驱使城市蔓延
农业用地和建设用地的经济产出存在着巨大的差距，这就构成了农业用地向

城市用地转化的经济驱动力。因此，城市蔓延是市场经济下自发的市场作用的结
果。一些地方政府只看到眼前的经济效益，随意占用耕地，对城市蔓延起到了推
波助澜的作用。
3.投资推动了城市扩张

投资是推动城市经济发展和产业结构优化的重要力量，大幅提升了城市的产
业结构水平，并通过提高经济发展水平和优化产业结构间接促进了城市化进程。
此外，企业通过成片、成带的发展、聚集，对城市用地的扩张起了重要的作用。

（二）建设用地开发过程中耕地保护所面临的困境
1.建设用地开发与耕地保护的矛盾尖锐
建设用地开发，都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径，
导致耕地总量减少。城市化建设必然要占用土地，甚至是耕地。由于中国地少人

多，在建设用地开发进程中，耕地保护与建设用地开发的矛盾将长期存在。
2.部分地方政府对耕地保护的效果不佳
为了谋求经济发展，某些地方政府不惜牺牲环境、资源来换取眼前的经济效

益。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾以及严格执法的矛盾
十分突出，导致了对耕地保护的效果不佳。
3.在保持耕地动态平衡上困难重重

耕地占补平衡制度，主要目的是实现中国耕地总量动态平衡。然而在现实
中，建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田，
但新开垦补偿的耕地却大多位于距离较远、生产条件较差的地区。因此，目前耕

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