Page 37 - 房地产经济健康平稳高质量发展研究

第二章 房地产产权与住房制度

（3）农村地区土地的社保功能
在如今全民社保体系尚未建成之时，农村土地不但承担了农业生产方面之职
能，而且还承担了一些社保方面的职能。和城市人群比较起来，农民群众缺少除

了土地以外的别的社会保障。对农民而言，土地不仅是其目前的全部生计，而且
还涵盖了对自身未来的管理。所以，农村土地产权制度变革一定要顾及农民群体
的社保体系建设问题，否则就无法取得好的效果。
（三）城市土地产权制度

1.城市土地产权制度的变迁
（1）改革开放前城市土地产权制度
改革开放前城市土地产权制度，是在中华人民共和国建立后，通过对城市
土地进行社会主义改造，建立起城市土地单一全民所有制的基础上形成的，这种

产权制度的特点，概括地说，是对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土
地使用者转让土地的制度。这种城市土地产权制度经过几十年的时间，表明存在
着许多弊端，这些弊端表现在如下几个方面：①不利于土地的有效利用和合理配
置。②不利于正确评价企业的生产效益和体现按劳分配原则，同时造成土地使用

者的利益不均等。③不利于城市经济的发展和城市建设资金的良性循环。④不利
于廉政建设，也是产生官僚主义的温床。
（2）改革开放后城市土地产权制度的发展历程
在20世纪70年代末期中国开始经济体制改革和对外开放后，旧的城市土地产

权制度已不再适应经济体制改革和对外开放的需要。改革这种土地产权制度，释
放出土地的巨大活力，以促进国民经济健康发展被提上日程。中国城市土地产权
制度的改革有一个发展过程。这个发展过程，突出表现为以下几个步骤。
①征收土地使用费用。征收土地使用费起初是针对中外合营企业，1982年

深圳市开始按城市土地的不同等级收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从
1984年起也先后推行。
②开展土地使用权出让和转让。征收土地使用费用的改革，还没有对为土地
使用者转让土地使用权开绿灯，对旧的城市土地产权制度触动不大。1987年下半

年，深圳市率先进行土地使用权有偿出让和转让的试点，1990年试点城市扩大到
10个，1992年增加到27个，1992年在全国范围内达到推广。
③制定地方性土地使用权有偿出让转让的法规。为了使土地使用权有偿出

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