Page 131 - 政府数字化转型理论与实践

第四章 数字化转型与公务员素质

（1）制度与战略
战略的本质是主体关于未来全局性、指导性的目标与行动方向规划。战略预
示着系统向前发展的张力与空间，它对组织及其成员的行为有着面向未来的牵引
力与约束力。因而，战略被视为一个集体行动的基本方式，是一种重要的制度形

式。在制度体系中，战略是元规则或元准则，它是具有稳定性、持久性和统领性
的顶层设计。
战略选择的本质是做出适应外在环境与内生条件的目标设定。由此，战略选
择可以从制度环境和制度目标两个子维度分析。制度环境是指直接影响对象目标

与行为选择的内外部条件。制度环境的属性从根本上决定了战略目标以及行为的
选择，感知和适应环境是战略设计的基本逻辑。在战略管理理论中，SWOT 战略
环境分析框架从主体的外在机遇与威胁以及内在的优势和劣势全方位扫描内外部
环境，为分析英国公务员数据能力战略设计的内外环境提供了操作性分析指标。

战略目标是战略设计的核心任务，根据战略目标的效力与稳定性程度，又可以分
为使命、愿景和目标三个分析亚层。使命是对主体终极任务的高度抽象概括，回
答了主体的存在理由与根本目的。愿景是对可预期未来的一种期望、描述与设想，
是对未来发展方向上要达到理想状态的承诺。使命和愿景的区别在于，使命陈述

的是需要做什么，而愿景陈述的则是可以做成什么样。目标是对使命和愿景的操
作化，它通过具体的任务与指标来反映主体在近期要实现的目的。使命、愿景和
具体目标三者从终期、中长期、近期视角规定了主体行动方向，可以据此分析英
国公务员数据能力战略的目标设计。

（2）制度与结构
制度目标的执行需要责任明确、相互协调完备的组织系统，执行制度目标的
组织系统可称之为结构。所谓“结构”，是指作为一个系统或整体而存在的诸事
物组成要素及其稳定的相互关系。作为服务于制度目标与战略的工具，制度中的

结构是一个形式化的系统，说明各项工作如何分配、谁向谁负责及主体间的协调
机制。结构确立主体的角色，设定了主体之间明确、稳定的社会关系与交互规则，
对于进入结构的任何主体的行为具有濡化作用，结构也因此是制度的重要表现形
式，可以用来解释英国分解和配置公务员数据能力培育的责任配置机制。

结构分析需要解决两方面问题：一是要素的划分问题，二是要素间的关系或
联结方式问题。公务员数据能力建设是一项系统性工程，涉及政府内外部的多元

119